Schon durch die Zusammenlegung zweier kleiner Verwaltungen - so hat es der Landesrechnungshof in einem Bericht festgestellt - könnten mindestens durchschnittlich vier Planstellen eingespart werden, was längerfristig einer jährlichen Personalkostenreduzierung von rund 200.000 € entspräche. Auch der Landesrechnungshof befürwortet für Ämter und amtsfreie Städte und Gemeinden eine Mindestgröße und eine anzustrebende Optimalgröße zwischen 6.000 und 9.000 Einwohner und weist ausdrücklich darauf hin, dass die jeweilige Mindest- und Optimalgröße auch durch die Zusammenlegungen hauptamtlicher Verwaltungen ohne Gebietsreform erreicht werden kann. Wir wollen mit unserem Gesetz für die vermehrte Zusammenlegung hauptamtlicher Verwaltungen die Voraussetzungen schaffen, ohne dass die Souveränität der zahlreichen kleineren politischen Gemeinden in Schleswig-Holstein angetastet wird.
Im Mittelpunkt des Gesetzes steht ein Vorschlag zur Änderung der Amtsordnung. Die Ämterverfassung als solche hat sich in den vergangenen Jahrzehnten als Verwaltungsstruktur für die ländlichen Räume bewährt. Wir wollen sie erhalten und auch mit diesem Gesetz weiter stärken. Wir wollen insbesondere für die Intensivierung der Zusammenarbeit bestehender Verwaltungseinheiten, zum Beispiel mehrerer Ämter miteinander oder eines Amtes mit einer amtsfreien Stadt oder Gemeinde sorgen. Wir wollen die Eingliederung bislang amtsfreier Gemeinden in bestehende Ämter erleichtern. Nicht zuletzt soll der Gesetzentwurf auch verbesserte rechtliche Rahmenbedingungen für den Zusammenschluss mehrerer bisher amtsfreier Gemeinden zu einem neuen Amt schaffen.
Durch das Gesetz soll das Vorhaben der Gemeinden Heikendorf, Mönkeberg und Schönkirchen speziell zur Fusion ihrer Verwaltungen auf der Basis der Amtsordnung ermöglicht werden. Das dortige Projekt ist beispielhaft für Schleswig-Holstein und wurde in allen Gremien der Gemeinden einstimmig beschlossen. Die durchgeführten Bürgerinformationsveranstaltungen zeigen, dass auch in der Bevölkerung eine hohe Akzeptanz dafür vorhanden ist. Die Vorbereitungen sind in den Gemeinden im vollen Gange. Das Gesetz, das wir heute verabschieden, dient als Rechtsgrundlage dafür, dass in dem neu geschaffenen Amt auch eine hauptamtliche Verwaltungsleitung eingesetzt werden kann.
Wir haben im Entwurf noch eine Änderung vorgenommen. Die im Entwurf vorgesehene obligatorische hauptamtliche Verwaltung eines Amtes mit mehr als 15.000 Einwohnern mit der Möglichkeit einer Ausnahmeregelung durch das Innenministerium soll in der Weise geändert werden, dass generell die Möglichkeit einer ehrenamtlichen Verwaltung von Ämtern bestehen bleibt und die Möglichkeit einer freiwilligen Regelung über die hauptamtliche Verwaltung bei Ämtern ab 8.000 Einwohnern geschaffen wird. Damit soll den Kommunen vor Ort die Möglichkeit gegeben werden, selbst über eine haupt- oder ehrenamtliche Verwaltungsstruktur entscheiden zu können, also auch hier Vorrang für das Prinzip der Freiwilligkeit.
Mit dem zweiten Gesetzentwurf zur Änderung kommunalrechtlicher Vorschriften wollen wir die Sitzverteilung in kommunalen Ausschüssen regeln. Das ist erforderlich geworden nach einem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, das die spiegelbildliche Abbildung der Mehrheitsverhältnisse in Gemeindevertretungen und Kreistagen auch für kommunale Ausschüsse vorschreibt. Durch eine Neufassung der einschlägigen Vorschriften sollen Fraktionen, die nach dem Verteilungsverfahren d’Hondt nicht in einem Ausschuss vertreten sind, künftig in jedem Ausschuss ein Grundmandat mit beratender Stimme erhalten. Fraktionslose Gemeindevertreterinnen und -vertreter sollen ebenfalls das Recht erhalten, in einem Ausschuss ihrer Wahl Mitglied mit beratender Stimme zu werden. Durch diese Regelung wird die Position kleiner Fraktionen und einzelner Gemeindvertreter und -vertreterinnen insoweit gestärkt, als diese in die Ausschussarbeit eingebunden werden und durch die Mitgliedschaft in den Fachausschüssen der Gemeindevertretung auch Zugriff auf alle Sitzungsvorlagen und sonstigen Informationen haben.
Wir wollen außerdem mit einer so genannten Überproportionalitätsklausel sicherstellen, dass tatsächlich die Mehrheitsverhältnisse der Vertretung in den
Ausschüssen abgebildet werden, dass nicht eine Fraktion, die nicht die absolute Mehrheit in der Vertretung hat, sie plötzlich durch das Verfahren d’Hondt in den Ausschüssen erhält. Dies wollen wir dadurch sicherstellen, dass wir in einem solchen Fall einen Ausgleichssitz der Fraktion mit der nächst höchsten d’Hondt-Zahl zukommen lassen. Damit wird die absolute Mehrheit in Ausschüssen für Fraktionen verhindert, die sie auch in der Vertretung nicht haben. Entsprechende Regelungen, in die Kreisordnung eingeführt, stärken auch in den Kreistagen die Position der kleinen Fraktionen und der fraktionslosen Abgeordneten. Den wesentlichen Inhalt des zugrunde liegenden FDP-Antrages, das Grundmandat mit Stimmrecht, lehnen wir ab. Das halten wir für eine Verfälschung des demokratischen Wahlergebnisses.
Wir bitten, beiden Gesetzentwürfen entsprechend der Beschlussempfehlung des Ausschusses die Zustimmung zu geben.
Herr Präsident! Liebe Kolleginnen und Kollegen! Der Entwurf eines Gesetzes zur Verbesserung der kommunalen Verwaltungsstruktur gliedert sich in zwei wesentliche Teilbereiche. Schon in der ersten Lesung am 25. August 2004 habe ich für die CDULandtagsfraktion deutlich gemacht, dass wir den Vorschlägen zur Änderung des Gesetzes zur kommunalen Zusammenarbeit zustimmen, da durch die Neuregelung unter anderem die Möglichkeit eröffnet wird, öffentlich-rechtliche Vereinbarungen auch mit anderen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts abzuschließen. Dies ist ein Punkt, der in die richtige Richtung weist.
Das Gesetz über kommunale Zusammenarbeit mit derzeit nur drei Formen interkommunaler Zusammenarbeit ist gerade für punktuelle Kooperationen, aber auch für die real längst existierenden und dringend erforderlichen Kooperationen von Verwaltungen mit Privaten zu unflexibel. Die unbefriedigende Folge besteht darin, dass ein Großteil der Zusammenarbeit auf der Grundlage leider intransparenter informeller Vereinbarungen oder in Formen des Privatrechts stattfindet. Das ist sicherlich so nicht mehr hinzunehmen.
Außerdem zeigt sich, dass grundlegende organisationsrechtliche Fragen in das Kommunalabgabenrecht verlagert und in Verwaltungsgerichtsverfahren über
Gebührenbescheide thematisiert werden. Längst wird die Rechtsprechung zum Kommunalabgabengesetz mit richterlichen Äußerungen zu organisationsrechtlichen Fragen überfrachtet und der Landesgesetzgeber aufgrund der fehlenden organisationsrechtlichen Vorgaben mit dauernden Wünschen nach Ergänzung des Kommunalabgabenrechts konfrontiert. Das hat uns ja nun wirklich die ganze Zeit begleitet, Herr Innenminister. An dieser Baustelle haben wir oft und lange gearbeitet.
Jedes neue Modell von Verwaltungskooperation wird auch weiterhin die skizzierten Probleme auslösen, solange nicht die bestehenden Defizite des Verwaltungsorganisations- und Verwaltungskooperationsrechts umfassend gelöst sind. Ich glaube, darin stimmen wir auch überein.
Wir werden deshalb in der nächsten Legislaturperiode ein derartiges Privatisierungs- und Kooperationseckwertegesetz vorlegen, in dem die äußeren Grenzen rechtlich zulässiger Privatisierungs- und Kooperationsmodelle geregelt werden und mit dem den verfassungsrechtlichen Anforderungen von Verwaltungskooperationen Rechnung getragen wird.
Wir halten deswegen auch eine Genehmigung der von den Gemeinden Heikendorf, Mönkeberg und Schönkirchen geplanten Verwaltungsstrukturreform, die außerordentlich zu begrüßen ist und ein ganz wichtiger und wirklich auch zu lobender Schritt in die richtige Richtung ist, auf der Grundlage der Experimentierklausel des § 135a Gemeindeordnung beziehungsweise § 26a Amtsordnung für grundsätzlich richtig, um den Anliegen der Gemeinden unverzüglich zu entsprechen, bevor es zu einer umfassenden gesetzlichen Regelung kommt. Die muss kommen - das ist völlig klar - weil wir den Dauerzustand natürlich nicht auf der Grundlage der Experimentierklausel beibehalten können. Der Wissenschaftliche Dienst teilt übrigens unsere Auffassung in diesem Fall.
§ 135a der Gemeindeordnung erlaubt unter anderem zur Erprobung neuer Steuerungsmodelle und zur Weiterentwicklung der kommunalen Selbstverwaltung auch in der grenzüberschreitenden kommunalen Zusammenarbeit, dass das Innenministerium im Einzelfall zeitlich begrenzte Ausnahmen von organisations- und gemeindewirtschaftlich-rechtlichen Vorschriften der Gemeindeordnung erlässt. Diese Vorschriften sollen der Kommunalaufsichtsbehörde ermöglichen, durch gezielte, indessen zeitlich natürlich begrenzte Ausnahmeentscheidungen die Gemeinden in die Lage zu versetzen, neue Steuerungsmodelle ungehindert durch sonst entgegenstehende Vorschriften des Organisationsrechts, des Dienstrechts und der Gemeindeordnung zu erproben. Das ist auch notwendig, weil
wir die Vielfalt auch gerade neuer Verwaltungskooperationsmodelle erproben müssen und erproben wollen, wenn wir uns tatsächlich ein Stückchen auch auf der Basis der von Ihnen, Herr Kollege Puls, noch einmal propagierten Freiwilligkeit bewegen wollen. Dann muss man nicht gleich an erster Stelle mit gesetzlichen Vorgaben drohen.
Die mit der heißen Nadel genähten Vorschläge zur Änderung der Amtsordnung, wie sie in diesem Gesetzentwurf dargelegt werden, sind daher für den Wunsch der oben genannten Gemeinden nicht notwendig. Sie erfüllen leider nicht die Anforderungen einer umfassenden Reform der Amtsordnung. Der Gemeindetag vermisst in diesen Vorschlägen völlig zu Recht ein Gesamtkonzept und verweist auf seine eigenen Vorschläge zur Weiterentwicklung der Amtsordnung, die aber natürlich auch noch zu überprüfen sind.
Wir kritisieren nach wie vor, dass mit dem vorliegenden, jetzt modifizierten Gesetzentwurf der Weg zu einer modernen Anforderungen entsprechenden Weiterentwicklung der Ämter nicht beschritten wird. Es werden keine Wege aufgezeigt, wie Verwaltungen kooperieren und fusionieren können und welche langfristig wirkenden Anreizsysteme es gibt.
Die „Hochzeitsprämie“, die in den Raum gestellt wird, reicht sicherlich nicht. Der Gesetzentwurf berücksichtigt ebenfalls nicht, dass das Amt in seiner jetzigen Form nach allgemeiner Auffassung eben keine Gebietskörperschaft im Sinne des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG ist und sich damit nicht auf die kommunale Selbstverwaltungsgarantie berufen kann. Gleichwohl soll der neu zu schaffende Amtsdirektor, wie er jetzt heißt - im ersten Anlauf war es der Amtsbürgermeister -, ohne Gebietskörperschaft mit dem Bürgermeister einer Gemeinde oder einer Stadt vergleichbar sein. Das ist natürlich ein Bruch.
Die vorhandene Problematik der erforderlichen demokratischen Legitimation des Amtes aufgrund einer immer umfangreicher werdenden Übertragung von gemeindlichen Selbstverwaltungsaufgaben auf das Amt ist durch die Wahl eines Amtsdirektors nicht gelöst. Das wissen auch alle. Die grundsätzliche Frage, die das Bundesverfassungsgericht in seiner letzten Entscheidung zu den Ämtern aufgeworfen hat - -
Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner letzten Entscheidung darauf hingewiesen, dass die Übertragung solcher Selbstverwaltungsaufgaben auf das Amt eine umfassende Regelung notwendig macht. Sie müssen die Frage klären, ob das Amt letztlich eine Gebietskörperschaft sein soll. Wenn das so ist, dann müssen Sie allerdings auch die daraus folgenden Fragen klären, nämlich ob der Amtsausschuss eine andere Legitimität erhalten soll, wie mit der Wahl des Amtsdirektors zu verfahren ist, ob dies durch die Amtsversammlung geschehen soll oder ob er direkt gewählt wird. Ich will damit nicht die Zielrichtung andeuten.
- Herr Kollege, Sie wissen es, ich habe es Ihnen bereits in der ersten Lesung gesagt: Wir hatten bei der Novellierung der Kommunalverfassung miteinander vereinbart, dass wir das umfangreich gemeinsam prüfen. Das, was Sie hier vorlegen, ist reines Stückwerk. Sie führen irgendwo den Amtsdirektor ein und sagen dann, das sei es gewesen. Das ist kein Schritt hin zur Verwaltungsmodernisierung. Sie tun einfach nur so, als würden Sie es machen.
Nein, wir müssen uns den grundlegenden Fragen zuwenden. Wenn wir das Amt erhalten wollen, Herr Kollege Puls, - -
- Herr Hentschel, lassen Sie mich doch einmal ausreden! Ich gehe davon aus, dass Sie das Amt erhalten wollen. Das ist richtig; hier stimmen wir überein. Wenn das so ist, dann müssen wir uns diesen Fragen zuwenden, weil sie geklärt werden müssen. Das geht
Der Gesetzentwurf schafft Ämter unterschiedlicher rechtlicher Qualität, weil es einerseits Ämter mit Amtsvorstehern und leitenden Verwaltungsbeamten auf der Grundlage der bisherigen Amtsordnung geben wird und andererseits solche mit hauptamtlichen Amtsdirektoren, in denen der Amtsvorsteher eher die Funktion eines Bürgervorstehers einnimmt. Hier ist die rechtliche Frage nicht geklärt, welche Stellung das Amt letztlich hat. Ist es eine Gebietskörperschaft oder ist es das nicht? Dies muss beantwortet werden.
- Ja, das ändert aber nichts daran, dass es in großen und kleinen Gemeinden auch so ist. Wir reden über die Frage der Amtsangehörigkeit. Herr Kollege Puls, hier ist die rechtliche Problematik eine andere, das wissen Sie auch. Wir reden auch darüber, dass wir in Schleswig-Holstein das Amt weiterhin brauchen. Dies ist ein klares Bekenntnis. Wir brauchen es als notwendige Verwaltungseinheit. Dem darf nicht entgegenstehen, dass wir auch Verwaltungskooperationsmöglichkeiten brauchen, die es auch weiterentwickeln. Das ist völlig klar. Bevor wir aber nicht die rechtlichen Grundsatzfragen geklärt haben, können wir nicht so einsteigen, wie Sie einsteigen. Deshalb lehnen wir den vorliegenden Gesetzentwurf ab.
Ebenfalls nicht zustimmen werden wir dem Gesetzentwurf der FDP zur Änderung kommunalrechtlicher Vorschriften. Dieser Entwurf ist der wiederholt eingebrachte Versuch, der Entscheidung der Wählerinnen und Wähler über die Zusammensetzung kommunaler Selbstverwaltungsgremien dadurch ein anderes Bild zu verleihen, dass ein Auszählverfahren benutzt werden soll, das Parteien mit geringerem Wählerzuspruch bevorzugt und darüber hinaus noch ein so genanntes wahlausgangsunabhängiges Grundmandat für die Fraktionen in den Ausschüssen vorsieht. Nein, meine Damen und Herren, das ist nicht unser Verständnis davon, wie wir die demokratische Legitimation von Selbstverwaltungsgremien tatsächlich stärken wollen.