Die von der Landesregierung vorgelegte Mittelfristige Finanzplanung 2005 - 2009 (Mipla) zeigt, dass trotz bereits erfolgter Pensionskürzungen (Wegfall des Weihnachtsgeldes, Ab- senkung des Höchstruhegehaltssatzes durch das Versorgungsänderungsgesetz 2001) die künftigen Versorgungsausgaben dramatisch ansteigen werden. Im vergangenen Jahr betrugen die Versorgungsausgaben ausweislich der Mipla (S. 32) ca. 1,85 Milliarden Euro, im Jahr 2025 werden sie ohne lineare Anpassung bei mindestens 2,99 Milliarden Euro liegen. Betrachtet man die Versorgungsprognose des Niedersächsischen Landesamtes für Bezüge und Versorgung (NLBV) direkt, so zeigt sich, dass bei einer jährlichen Anpassung von 2 %, z. B. als Ausgleich für gestiegene Lebenshaltungskosten, die Versorgungsausgaben im Jahr 2034 auf über 5 Milliarden Euro steigen werden.
Trotzdem hat Niedersachsen das von der Bundesregierung vorgelegte Versorgungsnachhaltigkeitsgesetz, in dem u. a. eine schrittweise weitere Absenkung des Höchstruhegehaltssatzes auf 71,13 % vorgesehen ist, im Bundesrat blockiert.
Um den Finanzkollaps abzuwenden, fordert der Bund der Steuerzahler Niedersachsen und Bremen e. V. (BdSt) in einer Pressemitteilung vom 27. Juli 2005, „den Versorgungshöchstsatz weiter stufenweise abzusenken bzw. die Pensionsberechnung künftig auf das durchschnittliche Lebenseinkommen der Beamten auszurichten, statt auf das höhere zuletzt erreichte Amtsgehalt“.
1. Welche Einsparungen ergäben sich jährlich gegenüber den jetzt vom Finanzministerium prognostizierten Versorgungsausgaben, wenn der Höchstruhegehaltssatz, wie in dem von der Bundesregierung vorgelegten Versorgungsnachhaltigkeitsgesetz vorgesehen, schrittweise auf 71,13 % abgesenkt würde (Angaben bitte entsprechend der Varianten der Versorgungs- prognose bis zum Jahr 2034)?
2. Welche Einsparungen ließen sich darüber hinaus jährlich erzielen, wenn sich die Pensionsberechnung, wie vom BdSt vorgeschlagen, auf das durchschnittliche Lebenseinkommen beziehen würde (Angaben bitte wie zu Fra- ge 1)?
3. Welche weiteren, in der aktuellen Mipla nicht aufgeführten Maßnahmen hält die Landesregierung auf Landes- und Bundesebene für erforderlich, um die dramatisch weiter steigenden Pensionslasten einzudämmen?
Die steigende finanzielle Belastung der öffentlichen Haushalte durch Kosten der Beamtenversorgung ist durch die Versorgungsberichte der Bundesregierung dokumentiert und seit dem 1983 veröffentlichten Bericht der „Kommission Alterssicherungssysteme“ allgemein bekannt.
Ursächlich dafür ist zum einen die demographische Entwicklung in Deutschland. Die durchschnittliche Lebenserwartung ist in den letzten Jahren stetig gestiegen, diese Entwicklung wird sich fortsetzen. Zum anderen verlängert ein niedriges Durchschnittsalter bei der Pensionierung die Zeit des Pensionsbezuges und erhöht damit die Versorgungskosten zusätzlich. Die Länder sind aufgrund ihrer personalintensiven Aufgaben (z. B. Bildung, innere Sicherheit, Justiz, Steuerverwaltung) davon besonders betroffen und müssen deshalb ca. zwei Drittel der gesamten Versorgungslasten der öffentlichen Haushalte tragen. Kostenintensive Frühpensionierungen sind allerdings erfreulicherweise seit der Einführung von Versorgungsabschlägen rückläufig.
Ausgabeminderungen sind in Bezug auf die vorhandenen Pensionäre und die in absehbarer Zeit in den Ruhestand gehenden Beamten aus rechtlichen Gründen nur bedingt erreichbar.
Die Belastung des Haushalts durch Kosten der Beamtenversorgung wird deshalb künftig noch ansteigen, selbst wenn künftig keine Besoldungsanpassungen erfolgen sollen. Der im Wege der kon
kurrierenden Gesetzgebung für das Besoldungsund Versorgungsrecht zuständige Bundesgesetzgeber hat deshalb seit geraumer Zeit durch Strukturmaßnahmen in der Beamtenversorgung gegengesteuert und eine nach dem Einsparvolumen von Reformen in der gesetzlichen Rentenversicherung berechnete wirkungsgleiche Übernahme durch Gesetzesänderungen sichergestellt. Der öffentliche Dienst (Beamtenstatus-, Besoldungs- und Versor- gungsrecht) ist deshalb von den Einsparreformen im Bereich der Rentenversicherung nicht ausgespart geblieben. Durch die einschneidenden Regelungen, die zum Teil ungünstiger waren als die in der Rentenversicherung durchgeführten Reformen (z. B. Vorziehen der Versorgungsabschlags- regelung auf den 1. Januar 1998, Auswirkungen der Rentenreformen 1999 und 2000), haben sich zulasten aller Versorgungsempfänger bereits erhebliche Einsparungen in Milliardenhöhe für die öffentlichen Haushalte von Bund, Ländern und Kommunen ergeben.
Auf die für die Pensionäre einschneidenden Maßnahmen des Beamtenversorgungsänderungsgesetzes (1989) , des Dienstrechtsreformgesetzes (1997) , des Versorgungsreformgesetzes (1998), des Gesetzes zur Neuordnung der Versorgungsabschläge (2000) und des Versorgungsänderungsgesetzes (2001) weise ich hin. Hinzutreten die finanziellen Auswirkungen von Einsparmaßnahmen des Landes, die die Versorgungsempfänger zusätzlich belasten (Kürzung der Sonderzah- lung ab 2003 und Streichung ab 2005), die aber zur überfälligen Sanierung des Landeshaushalts zwingend erforderlich waren.
So führt das Zusammenwirken von Maßnahmen des Bundesgesetzgebers mit denen des Landesgesetzgebers bei Versorgungsempfängern seit 2004 zu effektiv gegenüber dem Vorjahr geringeren Jahresbezügen - ein Ergebnis, das in der Rentenversicherung erstmals aufgrund der Neuordnung der Krankenkassenbeiträge ab 1. Juli 2005 eintritt.
Die Bundesregierung hat am 27. Mai 2005 in Fortführung der Übertragung rentenrechtlicher Reformmaßnahmen den Entwurf eines Versorgungsnachhaltigkeitsgesetzes (BR-Drs. 390/05) eingebracht, der insbesondere den Nachhaltigkeitsfaktor des Rentenversicherungsnachhaltigkeitsgesetzes auf die Beamtenversorgung übertragen soll.
Verschärfung der durch das Versorgungsänderungsgesetz 2001 eingeführten Anpassungsfaktoren zunächst bis voraussichtlich 2010; danach ergäbe sich im Rahmen der nächsten fünf linearen Bezügeanpassungen eine weitere Absenkung des Höchstruhegehaltssatzes auf 71,13 v. H. (bisher 71,75 v. H.),
eine Einschränkung der Berücksichtigung von vorgeschriebenen Studienzeiten als ruhegehaltfähige Dienstzeiten im Rahmen einer vierjährigen Übergangsfrist (derzeit: drei Jahre = 1 095 Tage, künftig 855 Tage),
Stärkung der jeweiligen Versorgungsrücklagen durch Zuführung des maßnahmebedingten Einsparvolumens zu 100 % (bisher 50 %) unter Einbeziehung der sich bereits aus dem Versorgungsänderungsgesetz 2001 ergebenden Abführungen an die Sondervermögen.
Der Bundesrat hat in seiner Stellungnahme vom 17. Juni 2005 mit den Stimmen Niedersachsens den Gesetzentwurf der Bundesregierung abgelehnt, weil er keine wirkungsgleiche Übertragung von Maßnahmen in der gesetzlichen Rentenversicherung auf die Beamtenversorgung enthält. Im Wesentlichen erfolgte die Ablehnung aus folgenden fünf Gründen:
1. Die „Bifunktionalität“ der Beamtenversorgung ist beim Ansatz der vorgesehenen verschärften Kürzungsfaktoren unberücksichtigt geblieben. Die Beamtenversorgung kombiniert eine allgemeine Grundsicherung - wie die gesetzliche Rentenversicherung - mit einer Zusatzsicherung, wie sie für Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst und in der Wirtschaft in Form von Betriebsrenten geleistet werden. Absenkungen des Versorgungsniveaus mindern damit auch den Teil der Versorgung, der bei einem vergleichbaren Arbeitnehmer durch eine betriebliche Alterssicherung gedeckt wäre und der dort von Einschränkungen der gesetzlichen Rentenversicherung nicht berührt würde. Um der so genannten Bifunktionalität Rechnung zu tragen, können Absenkungen des Rentenniveaus nicht im Verhältnis „1 : 1“ auf die Beamtenversorgung übertragen werden, sondern nur soweit diese dem Anteil der Rente an einer Gesamtversorgung aus gesetzlicher und betrieblicher Altersversorgung gleichkommen.
2. Erbrachte Vorleistungen der Beamtenschaft im Rahmen vorangegangener Kostendämpfungsmaßnahmen sind zum Teil unberücksichtigt geblieben, insbesondere hätte der Wegfall der Sonderzahlung in einigen Bundesländern in einen Nachhaltigkeitsvergleich einbezogen werden müssen. Die vorgesehenen Maßnahmen zur Übertragung des Nachhaltigkeitsfaktors auf die Beamtenversorgung führen deshalb zu einer überproportionalen Belastung der hiesigen Versorgungsempfänger.
3. Aufgrund der im Gesetzentwurf vorgesehenen Evaluationsklausel ist zu vermuten, dass das Vorhaben des Bundes, den Höchstruhegehaltssatz langfristig auf 66,78 v. H. abzusenken, nicht aufgegeben worden ist. Durch die Aufteilung des Vorhabens in Einzelschritte soll vielmehr erreicht werden, dass die Neuregelung auf den ersten Blick moderat erscheint. Die Formulierungen im Entwurf lassen jedoch den Schluss zu, dass dieses Ziel nur aufgeschoben worden ist. Dies würde langfristig eine Absenkung der höchstmöglichen Versorgung um 13,5 % bis 18 % bedeuten, wobei die genaue Höhe von dem Maß der Kürzung der Sonderzuwendung abhängt.
4. Die Verringerung der Zeiten der Anerkennung einer Hochschulausbildung um 240 Tage konnte nicht mitgetragen werden, weil nach geltender Rechtslage ohnehin nur diejenigen Ausbildungszeiten als ruhegehaltfähige Vordienstzeiten berücksichtigt werden, die für eine Übernahme ins Beamtenverhältnis zwingend vorgeschrieben sind.
5. Die beabsichtigte Verdoppelung der Zuführung an die Versorgungsrücklage in dem in Betracht kommenden Zeitraum (2005 bis 2011) würde in den Bundesländern zu erheblichen Belastungen des Haushalts führen. Hochgerechnet auf alle Länder stünden der im Gesetzentwurf aufgeführten Entlastung von ca. 600 Millionen Euro Haushaltsmehrbelastungen von rund 2,8 Milliarden Euro gegenüber.
Zu 1: Unter Zugrundelegung des heutigen Besoldungsund Versorgungsniveaus betragen die durch den Entwurf eines Versorgungsnachhaltig
keitsgesetzes zu erzielenden Minderausgaben nach Ablauf der Übergangszeit 19 bis 26 Millionen Euro jährlich. Geht man davon aus, dass die Versorgungsbezüge jedes Jahr um 2 % angehoben werden, steigen die jährlichen Minderausgaben schrittweise bis zum Jahr 2034 auf 44 Millionen Euro (Anlage 1).
Diesen Minderausgaben im Landeshaushalt stünden jedoch im Zeitraum 2005 bis 2011 durch die beabsichtigte Verdoppelung der Zuführung von Einsparbeträgen an das Sondervermögen „Versorgungsrücklage“ Mehrbelastungen in Höhe 192 Millionen Euro gegenüber, die kreditfinanziert werden müssten (Anlage 2).
Zu 2: Artikel 33 Abs. 5 Grundgesetz schützt das Alimentationsprinzip als hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums. Nach ständiger höchstrichterlicher Rechtsprechung umfasst die Verpflichtung des Dienstherrn zur Alimentation die Gewährleistung des angemessenen Lebensunterhalts für den Beamten und seine Familie, die u. a. seine rechtliche und wirtschaftliche Unabhängigkeit sichert. Dies gilt nicht nur für die aktive Dienstzeit, sondern auch für die Versorgung im Ruhestand (BVerwGE 117, 305). Die ruhegehaltfähigen Dienstbezüge knüpfen dabei grundsätzlich an die Dienstbezüge des letzten Amtes an. Hierzu hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Grundsatzbeschluss vom 7. Juli 1982 (BVerfGE 61, 43) ausgeführt:
„Zu den hergebrachten, vom Gesetzgeber nicht nur zu berücksichtigenden, sondern zu beachtenden Grundsätzen des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG gehört, dass das Ruhegehalt des Beamten und die Hinterbliebenenbezüge auf der Grundlage der Dienstbezüge des letzten vom Beamten bekleideten Amtes zu berechnen sind (Grundsatz der amtsgemäßen Versorgung). Hierbei handelt es sich um den Ausfluss des Leistungsprinzips im Beamtenrecht und um einen jener Grundsätze, auf denen die Beamtenversorgung beruht.“
Eine Berechnung der Versorgungsbezüge nach dem Lebensdurchschnittseinkommen bedürfte daher einer Grundgesetzänderung. Mangels Datenbasis ist eine Berechnung nicht möglich.
Zu 3: Nach der vom NLBV erstellten Prognose werden die Versorgungsausgaben von zurzeit rund 1,85 Milliarden Euro (Istausgabe 2004) bis 2034 auf rund 2,94 Milliarden Euro ansteigen. Den Berechnungen wurden folgende Basisdaten (jeweils getrennt für die Bereiche: Schule, Polizei- und Jus- tizvollzug sowie Sonstige) zugrunde gelegt:
Bei den Berechnungen sind die Auswirkungen des Versorgungsänderungsgesetzes 2001 (Absenkung des Höchstruhegehaltssatzes auf 71,75 v. H) berücksichtigt worden. Im Ergebnis deckt sich die Prognose des NLBV mit den für Niedersachsen regionalisierten Daten des 3. Versorgungsberichts des Bundes.
Neben den bundesrechtlichen Änderungen des Versorgungsrechts hat die Landesregierung im Rahmen Ihrer Zuständigkeit in den vergangen Jahren erhebliche Anstrengungen unternommen, um den Anstieg der Versorgungsausgaben zu kompensieren. Hierzu gehören neben der im Rahmen der Verwaltungsmodernisierung vorgesehen Einsparung von 6 743 Stellen die Streichung des Urlaubsgeldes sowie der Sonderzuwendung. Darüber hinaus hat die Landesregierung beschlossen, die Altersgrenze für Polizeivollzugsbeamte vom derzeit 60. Lebensjahr schrittweise auf das 62. Lebensjahr anzuheben. Im Ergebnis werden diese und andere Maßnahmen dazu führen, dass bei einer jährlichen linearen Bezügeanpassung in Höhe von 2 v. H. der Anstieg der Versorgungsausgaben bis 2013 nahezu kompensiert werden wird.
Neben den o. a. Konsolidierungsmaßnahmen werden nach § 14 a des Bundesbesoldungsgesetzes i. V. m. dem Niedersächsischen Versorgungsrücklagengesetz seit 1999 bis 2017 dem Sondervermögen „Niedersächsische Versorgungsrücklage“ jährlich Mittel zugeführt. Die Zuweisungen berechnen sich auf der Basis der Einsparungen, die sich aufgrund der um 0,2 Prozentpunkte reduzierten linearen Bezügeanpassungen und der Einsparungen aufgrund des Versorgungsänderungsgesetzes
2001 ergeben. Aufgrund der bisherigen Zuweisungen und der erzielten Zinsgewinne aus der MittelAnlage beträgt das Fondvermögen zurzeit (Stand 31. Dezember 2004) rund 180 Millionen Euro. Bis 2017 (Ende des Zuführungszeitraums) wird das Vermögen voraussichtlich auf rund 2,23 Milliarden Euro anwachsen.
Die Bundesregierung ignoriert in ihrem Gesetzentwurf die seit 1999 getroffenen erheblichen Einschnitte in die Beamtenversorgung, die in der Summe über die vergleichbaren Maßnahmen in der gesetzlichen Rentenversicherung hinausgehen. Die Niveauabsenkung bei der Beamtenversorgung beläuft sich seither auf mindestens 4,31 % (einschließlich der Kürzungen bei der jähr- lichen Sonderzahlung) und wird aufgrund des Versorgungsänderungsgesetzes 2001 nach den fünf kommenden allgemeinen Anpassungen auf mindestens 7,02 % ansteigen. In Niedersachsen dürften diese Prozentsätze deutlich höher liegen, weil die Sonderzahlung ganz entfallen ist.
Im Vergleich dazu wurde das Niveau in der gesetzlichen Rentenversicherung bis heute um rund 0,61 % abgesenkt und wird - nach den Prognosen der Rürup-Kommission - bis zum Jahr 2011 um weitere 6,06 % (unter Berücksichtigung der im Jahr 2005 erstmals zugunsten der Rentenbezieher greifenden Niveausicherungsklausel lediglich um rund 4,95 %) gemindert. Schon nominal (also ohne Berücksichtigung der Bifunktionalität der Beamten- versorgung) ist daraus ersichtlich, dass in der Beamtenversorgung im Vergleich zur gesetzlichen Rentenversicherung deutlich weitergehende Kürzungen bereits vorgenommen wurden. Dies wurde auch im Verlauf der mündlichen Verhandlung zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit des Versorgungsänderungsgesetzes 2001 am 29. Juni 2005 beim Bundesverfassungsgericht deutlich.
Jährliche Minderausgaben aufgrund des Entwurfs des Versorgungsnachhaltigkeitsgesetzes durch höhere Absenkung der Versorgungsbezüge Basis: Versorgungsprognose des NLBV, Stand 31.12.2004
Jahr geltendes Recht fiktiv VersNG Minderausgaben 2) geltendes Recht fiktiv VersNG Minderausgaben 2)