Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Die Einführung des Verfahrens der untergesetzlichen Normenkontrolle in NRW über Satzungen nach dem Baugesetzbuch hinaus ist überfällig. Das Verfahren bietet die Möglichkeit, Normen, die von der Verwaltung erlassen wurden, einer erstinstanzlichen und für alle, nicht nur die Parteien, verbindlichen Überprüfung durch das OVG zuzuführen.
Wie wir in der Anhörung von den Sachverständigen eindrucksvoll bestätigt bekommen haben, können dadurch eine Vielzahl von Einzelprozessen und gegebenenfalls divergierenden Entscheidungen vermieden, Rechtsklarheit geschaffen und die Verwaltungsgerichte entlastet werden. Nach der Anhörung im Rechtsausschuss steht ebenfalls fest, dass durchgreifende Argumente gegen die Einführung des Verfahrens nicht bestehen, da es eine zusätzliche Rechtsschutzmöglichkeit darstellt.
Niemand ist etwa gezwungen, zwei Verfahren, Anfechtungsklage und Normenkontrolle, parallel zu betreiben. Oder, wie es der Sachverständige und Richter am hessischen VGH Schönstädt formuliert hat – ich zitiere mit Erlaubnis des Präsidenten –:
Dies sagt ein Praktiker aus einem Bundesland, das dieses Verfahren bereits sehr Jahrzehnten kennt. Dass insbesondere die SPD ein Verfahren ablehnt, welches sämtliche andere bundesdeutschen Flächenländer – ganz ungeachtet der jeweiligen politischen Farbenlehre – bereits vor langer Zeit eingeführt haben, lässt sich vor allem wohl dadurch erklären, dass der Gesetzentwurf von der falschen Seite eingebracht worden ist.
Vorgeschoben wird nunmehr die Befürchtung, kommunale Satzungsgeber verlören hinsichtlich ihrer Abgabensatzung an Planungssicherheit. Sie verengen damit die Perspektive auf einen schmalen Teilbereich möglicher Anwendungsfälle. Denn unabhängig davon, dass Sie mit dem Propagieren der Einnahmeverstetigung mittels rechtswidriger Normen ein bedenkliches Rechtsstaatsverständnis an den Tag legen, hätten Sie Ihrem Anliegen ohne Schwierigkeiten durch einen Änderungsantrag abhelfen können.
„Hinsichtlich der Frage, welche Normen der Landesgesetzgeber der Kontrolle nach § 47 VwGO unterwirft, vermag dieser somit zu differenzieren.“
Sie hätten kommunale Abgabensatzungen danach ohne Weiteres aus dem Anwendungsbereich ausnehmen und die untergesetzliche Normenkontrolle im Übrigen einführen können. Das tun Sie aber nicht, vielleicht deshalb, weil das Verfahren der untergesetzlichen Normenkontrolle ja nicht nur die Prüfung kommunaler Satzungen ermöglicht, sondern eben auch ministerieller Verordnungen. Auch bei diesen handelt es sich um sogenanntes materielles Gesetzesrecht, also solches, an dessen Entstehung ein Parlament in der Regel nicht beteiligt ist. Die Landesregierung möchte wohl nicht, dass ihre Verordnungen unmittelbar beim OVG in Münster auf ihre Gültigkeit hin überprüft werden können.
Rechtsnorm im Rahmen der Prüfung eines Einzelfalls der Normanwendung, hat aber gerade in den Fällen, in denen nicht die Anwendung der Norm, sondern die betreffende Norm als solches im Streit steht, auch ihre Schwächen.
In der Anhörung wurde eindrucksvoll aufgezeigt, wie sich das beispielsweise im Rahmen der Vorfragenkompetenz der ordentlichen Gerichte darstellen kann. Da hielt das Amtsgericht Frankfurt am Main eine städtische Baumschutzsatzung für nichtig, weil es über ein auf Grundlage dieser Satzung von der Verwaltung verhängtes Bußgeld zu entscheiden hatte. Medial wurde anschließend bundesweit die Botschaft transportiert, die Baumschutzsatzung sei nichtig. Durch ein vorheriges Normenkontrollverfahren hätte in einem solchen Fall Rechtsfrieden hergestellt werden können.
Meine Damen und Herren, da es keinen plausiblen Grund zur Ablehnung unseres Gesetzentwurfs gibt, möchte ich noch einmal an SPD und Grüne appellieren: Stimmen Sie zu. – Vielen Dank.
Vielen Dank. – Herr Präsident! Sehr geehrte Kolleginnen und Kollegen, Zuschauerinnen und Zuschauer, gegebenenfalls am Stream! Ja, es ist spät geworden, und ich pflichte Ihnen bei, Frau Kollegin Hanses, manchmal wäre es ganz schön, wenn diese Themen früher debattiert würden.
Bei uns in der Fraktion und insbesondere im Ausschuss ist etwas passiert, was nicht gerade an der Tagesordnung ist. Wir hatten uns bei der Einbringung dieses Gesetzentwurfs dagegen ausgesprochen; auch in der ersten Ausschusssitzung zu diesem Thema war das der Fall. Dann jedoch kam eine Anhörung, und aufgrund dieser Anhörung und der Auswertung derselben haben wir unsere Haltung dazu geändert. So wie wir vorher gesagt hatten, dass es dieses Gesetzes nicht bedarf, sind wir heute zu der Auffassung gelangt, dass es sehr richtig ist, wenn die Gesetzesänderung kommt.
An dieser Stelle möchte ich die Bedenken aufgreifen, die ich selbst schon mal geäußert hatte, die auch der Kollege Ganzke eben geäußert hat, nämlich die Frage der Betroffenheit kommunaler Gebietskörperschaften aufgrund der untergesetzlichen Normenkontrolle insbesondere in Bezug auf Satzungen und Satzungsrechte im Allgemeinen, ganz besonders sind auch Abgabensatzungen der Gemeinden gemeint. Er hält die Frist von einem Jahr für zu lang, das nähme den Gemeinden die Planungssicherheit.
Dieser Auffassung möchte ich entgegentreten und sage ganz einfach: Dann, wenn die Gemeinden die Bürgerbeteiligung ernst nehmen, binden sie die Bürgerinnen und Bürger ihrer Gemeinde frühzeitig auch in die Satzungsgebung ein, hinterfragen dies und werden Satzungen auf den Weg bringen, die eben nicht ohne Weiteres durch ein untergesetzliches Normenkontrollverfahren angegriffen werden.
Gleichzeitig möchte ich Ihnen, Frau Kollegin Hanses, entgegnen, wenn Sie sagen, es sei nicht ausgereift – da beziehen Sie sich ebenfalls auf die Bedenken der Kommunen –: Die gleiche Regelung in anderen Bundesländern, insbesondere in Flächenländern, besagt das Gegenteil. Die gehen alle nicht weiter, all das ist ausgereift. Vor allen Dingen in der praktischen Anwendung ist herausgekommen – so haben es auch die Praktiker in der Anhörung bekundet –, dass dem nicht so ist. Es ist eben nicht nicht ausgereift.
Insbesondere im Hinblick auf das hier schon erwähnte Kostenargument, welches auch eines meiner Argumente war, konnte nicht bestätigt werden, dass es zu einer erheblichen Mehrbelastung der Gerichte kommt, sodass dieses Argument ebenfalls nicht zieht.
Tatsächlich ist durch die Beratung das Ergebnis gerechtfertigt, dass der Gesetzentwurf zu einer deutlichen Steigerung der Bürgerbeteiligung und auch der Rechtsschutzinteressen der Bürgerinnen und Bürger des Landes führt. Daher können wir dem Gesetzentwurf – wir Piraten plädieren zum Beispiel besonders im Bereich des Verbraucherschutzes für ein Verbandsklagerecht – gerade dann, wenn es um die Stärkung der subjektiven individuellen Bür
gerrechte geht, wie hier, nunmehr nur zustimmen und sprechen uns damit gegen die Beschlussvorlage des Rechtsausschusses aus. – Herzlichen Dank für Ihre Aufmerksamkeit.
Vielen Dank, Herr Kollege Schulz. – Für die Landesregierung hat jetzt Herr Minister Kutschaty das Wort.
Sehr geehrter Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Die Einführung einer umfassenden Normenkontrolle gegen untergesetzliche Vorschriften in Nordrhein
Westfalen wird seit vielen Jahren immer wieder diskutiert. In dem Kontext ist auch der wiederholt eingebrachte Antrag der FDP-Fraktion zu sehen.
Lassen Sie es mich ganz deutlich sagen: Auch ich habe mir die Ausschussberatung genau angesehen, die Sachverständigenanhörung ausgewertet. Dem habe ich keine weiteren, neuen Argumente entnehmen können, warum es sinnvoll sein soll, hier eine solche Normenkontrolle einzuführen. Letztendlich erweist sich dies für die Bürgerinnen und Bürger in unserem Lande als nicht vorteilhaft.
Lassen Sie mich kurz fünf Gründe nennen, warum der Gesetzentwurf aus Sicht der Landesregierung wenig sinnvoll ist:
Erstens. Eine Rechtsschutzlücke gibt es nicht. Zu diesem Schluss sind alle Sachverständigen und sonstigen Stellungnahmen gekommen. Denn im Rahmen der Klage gegen einen belastenden Verwaltungsakt prüft das Gericht auch inzident die Gültigkeit der Rechtsgrundlage, auf die sich die behördliche Maßnahme stützt. Das bietet den Bürgerinnen und Bürgern hinreichend Rechtsschutz.
In solchen Verfahren gibt es sogar einen Mehrwert für die Bürgerinnen und Bürger. Das Gericht prüft im Klageverfahren nämlich umfassend die Rechtmäßigkeit der getroffenen Maßnahme. Schließlich kann ein einzelner Bescheid aus ganz anderen Gründen als wegen einer fehlerhaften Rechtsgrundlage rechtswidrig sein. Ergänzend stehen in geeigneten Fällen die Feststellungsklage und das Verfahren des gerichtlichen Eilrechtsschutzes zur Verfügung. Diese Rechtsschutzmöglichkeiten in der ersten Instanz der Verwaltungsgerichtsbarkeit sind für die Bürgerinnen und Bürger sogar leichter zugänglich, weil – anders als beim Oberverwaltungsgericht – kein Anwaltszwang besteht, die Hürde nicht so hoch ist und die Bürgerinnen und Bürger nicht durch hohe Kosten abgeschreckt werden.
Zweitens. Eine Rechtsschutzverbesserung für die Bürgerinnen und Bürger ist nicht gewährleistet. Mit der Normenkontrolle lässt sich zwar die Wirksamkeit einer Satzung oder Rechtsverordnung überprüfen,
womit das Rechtsschutzziel des Bürgers aber normalerweise noch nicht vollständig erreicht ist; denn mit dem Normenkontrollantrag wird der Eintritt der Bestandskraft eines einzelnen belastenden Verwaltungsaktes gerade nicht aufgehalten. Dagegen muss gesondert vorgegangen werden.
Drittens. Es gibt auch heute schon ein effektives verwaltungsseitiges Kontrollsystem zur Gewährleistung rechtmäßiger Satzungen und Rechtsverordnungen. Die erlassende Behörde selbst muss ihre Satzungen auf die Rechtmäßigkeit hin überprüfen. Gleiches gilt für die entsprechenden Aufsichtsbehörden.
Viertens. Aus der Sicht der betroffenen Kommunen und des öffentlichen Interesses besteht ein hohes Bedürfnis an zügiger Rechtssicherheit. Ich verweise in diesem Punkt auf die Stellungnahme der Städte- und Gemeindeverbände.
Fünftens. Von einer Entlastung der Verwaltungsgerichte kann ebenfalls keine Rede sein, wenn Parallelprozesse geführt werden müssen. Parallelprozesse können sich nachteilig auf die Verfahrensdauer vor Verwaltungsgerichten auswirken, denn die Gerichte werden durch Parallelprozesse nicht entlastet, sondern verstärkt in Anspruch genommen, selbst wenn die Anzahl zusätzlicher Normenkontrollanträge nur gering sein sollte.
Meine Damen und Herren, lassen Sie mich abschließend eine Anmerkung machen, die ich mir nicht verkneifen kann: Ich bin sehr erstaunt, dass CDU und FDP nunmehr die Bürgerfreundlichkeit in Verwaltungsverfahren für sich erkannt haben wollen. Haben Sie ganz vergessen, dass Sie es in der vorletzten Legislaturperiode waren, die mit der Abschaffung des Widerspruchverfahrens die effektivste und einfachste Möglichkeit für Bürgerrechte und Bürgerschutz abgeschafft haben?
Auch aus diesem Grund lehnt die Landesregierung den vorliegenden Gesetzentwurf ab. – Herzlichen Dank.
Vielen Dank, Herr Minister Kutschaty. – Mir liegen keine weiteren Wortmeldungen vor. Wir sind am Schluss der Beratung und stimmen ab.
Der Rechtsausschuss empfiehlt in der Beschlussempfehlung Drucksache 16/4168, den Gesetzentwurf Drucksache 16/2287 in zweiter Lesung abzulehnen. Wer stimmt dieser Empfehlung zu und lehnt damit den Gesetzentwurf ab? – Das sind die SPDFraktion und die Fraktion Bündnis 90/Die Grünen. Wer ist gegen die Beschlussempfehlung? – Die Piratenfraktion, die Fraktionen der CDU und der FDP. Bei den Gegenstimmen war noch der fraktionslose
Abgeordnete Stein dabei. Enthält sich jemand der Stimme? – Damit ist die Beschlussempfehlung Drucksache 16/4168 angenommen und der Gesetzentwurf Drucksache 16/2287 ist in zweiter Lesung abgelehnt.