Bei Berücksichtigung dieser fast schon revolutionären Änderungen – wenn wir die althergebrachten Grundzüge des deutschen Berufsbeamtentums zugrunde legen – im Arbeitsablauf der Verwaltung wurde natürlich auch der inhaltliche Boden für ein neues Haushaltsrecht bereitet. Der vorliegende Gesetzentwurf zur Einführung der kommunalen Doppik basiert weitgehend auf Arbeitsergebnissen der Projektgruppe „Kommunale Doppik Rheinland-Pfalz“, die mit Vertretern des Innenministeriums, der kommunalen Spitzenverbände und der Kommunen besetzt war.
Die Einführung der kommunalen Doppik erfolgt ab dem Haushaltsjahr 2007, spätestens aber ab dem Jahr 2009. Die Kommunen sind zurzeit dabei, die Voraussetzungen für die Einführung der Doppik in ihrem Bereich zu schaffen. Zahlreiche Schulungen der Mitarbeiter, die Bildung von Arbeitsgruppen, besonders aber die Bewertung bisher nicht bewerteten Vermögens, insbesondere des Infrastrukturvermögens – beispielsweise Straßen – bilden sicherlich zurzeit einen erhöhten Arbeitsaufwand, der nach Einführung des Systems mit Sicherheit zurückgeführt werden wird.
Bei den Kommunen gibt es zwar vereinzelte skeptische Stimmen, dennoch kann festgestellt werden, dass dieser neue Denkansatz und dieses neue Verfahren überwiegend sehr engagiert aufgenommen und entsprechend daran gearbeitet wird.
Der wesentliche Unterschied der kommunalen Doppik zum heutigen Haushaltssystem ist die Abkehr vom Geldverbrauchskonzept hin zum Ressourcenverbrauchskonzept. Das heißt, wir können damit Nachhaltigkeit in der kommunalen Finanzpolitik, Kostenbewusstsein und eine bessere Übersichtlichkeit der gesamten Haushaltsentwicklung erzielen. Das neue Haushaltsrecht stützt sich auf drei Komponenten: auf eine Finanzrechnung, eine Cashflow-Rechnung – das hatten wir bereits in der Kameralistik – sowie eine Ergebnisrechnung. Letztere entspricht der Gewinn- und Verlustrechnung nach Handelsrecht. Die Salden gehen in eine Bilanz ein. Sie finden sich wieder bei der Liquidität in
den Finanzflüssen und bei den Ergebnissen im Eigenkapital. So lässt sich im Gegensatz zu früher verhältnismäßig leicht ein Haushaltsergebnis erzielen, das die Gesamtsituation und das Gesamtvermögen einer Kommune besser darstellt, als dies bisher der Fall war.
Die Haushaltsgliederung, die bisher nach Aufgabenbereichen und Gruppierungsnummern erfolgte, erfolgt nunmehr nach Produktbereichen und Kontoklassen. Eine weitere Neuerung ist, dass wir eine konzertierte Gesamtbilanz aufstellen müssen, während wir bisher bei den Kommunen, die über Eigenbetriebe verfügten, einmal eine kameralistische Haushaltsrechnung der eigentlichen Verwaltung und darüber hinaus eine kaufmännisch aufgestellte Jahresrechnung des Eigenbetriebs hatten. Beides wurde nicht zusammengeführt. Diese beiden Zahlenwerke werden nun zusammengeführt, und wir erhalten einen lückenlosen kompletten Überblick über die Finanzsituation der jeweiligen Kommune.
In diesem Zusammenhang sollte man nicht die Einführung einer Kosten- und Leistungsrechnung vergessen. Diese stellt ein wichtiges zusätzliches Instrument für eine effektive Steuerung einer Verwaltung dar. Durch die Definition von Produkten in der Verwaltung – beispielsweise das Erstellen eines Personalausweises, das Erstellen eines Antrags, das Bescheiden eines Antrags sowie die sich daraus ergebenden Kosten – erreichen wir die Möglichkeit, dass wir im Wege eines interkommunalen Vergleichs die Kostensituation der einzelnen Kommunen miteinander vergleichen können. Dadurch können wir Verwaltungsschwachpunkte und Fehlentwicklungen früher als bisher erkennen und entsprechend dem entgegenwirken.
Insgesamt lässt sich sagen, dass die Doppik im kommunalen Haushaltsrecht einen gewaltigen Schritt in die richtige Richtung darstellt.
Lassen Sie mich einige wenige Vorteile aufzählen. Durch die vorhin erwähnte Gesamtbilanz wird ein besserer Überblick über die tatsächliche wirtschaftliche Situation der Kommune erreicht. Wir erreichen eine Darstellung des Ressourcenverbrauchs. Das hat etwas mit Nachhaltigkeit zu tun. Die vorhandenen Vermögen und Schulden sind nunmehr lückenlos nachweisbar. Sparpotenziale können frühzeitig aufgezeigt werden. Wirtschaftliches Handeln wird ermöglicht. Wir erreichen eine größere Transparenz. Wir stellen in Zukunft den Substanzverlust und die Abschreibung in der Bilanz dar. Wir erreichen verbesserte Kontrollmöglichkeiten – selbst in Bitburg – im Wege einer Kosten- und Leistungsrechnung. Insgesamt erreichen wir für die Kommunen, was wir unter besserem wirtschaftlichen Handeln und besseren wirtschaftlichen Möglichkeiten verstehen.
Es wäre schön gewesen, wenn sich Herr Jullien bei seinen Ausführungen darauf konzentriert hätte, diese Verbesserungen herauszustellen und damit klar zu machen, dass wir auf dem richtigen Weg sind, und er nicht versucht hätte, diesen Bereich dafür zu nutzen, parteipolitisch sein Süppchen zu kochen. Das war nicht unbe
dingt der richtige Anlass, Herr Jullien. Hierzu gibt es mit Sicherheit bessere Möglichkeiten. Ich stelle für die SPDFraktion fest, dass wir mit diesem neuen Haushaltssystem auf dem richtigen Weg sind und es deshalb nachhaltig unterstützen.
Sehr geehrte Frau Präsidentin, meine Damen und Herren! Ich halte es für richtig, dass die kommunale Doppik eingeführt wird. Ich halte auch den Zeitpunkt der Einführung für richtig. Daher halte ich es im Grundsatz auch für richtig, dass wir diesen Gesetzentwurf noch in dieser Wahlperiode beraten.
Die kommunale Doppik wird den Kommunen zumindest langfristig eine Reihe von Vorteilen bringen – darauf ist bereits eingegangen worden –, wenn auch keine finanziellen Vorteile. Zumindest sollte man sich davon nichts versprechen.
Einen Punkt des vorliegenden Entwurfs, der noch eingehender zu beraten sein wird, sehe ich allerdings sehr kritisch. In der Gesetzesbegründung führen Sie aus, das Konnexitätsprinzip gelte nicht. Sie begründen das damit, dass die Haushaltsführung wesensimmanent für die kommunale Selbstverwaltung sei. Es ist zunächst einmal richtig, dass die Haushaltsführung wesensimmanent für die kommunale Selbstverwaltung ist. Allerdings bedeutet die Einführung der Doppik nichts anderes als die Einführung eines neuen Standards für die Haushaltsführung.
Herr Innenminister, ich spreche nicht davon, dass das Land die gesamten Kosten übernehmen müsste, wenn es die Doppik einführt. Aber die Einführung der Doppik und Maßnahmen wie beispielsweise die notwendige Inventarisierung sind mit erheblichem Kostenaufwand für die Kommunen verbunden. Deshalb muss sehr wohl darüber diskutiert werden, inwiefern möglicherweise das Konnexitätsprinzip in Teilen gilt. Das pauschal einfach vom Tisch zu wischen, indem man sagt, das sei wesensimmanenter Bestandteil der kommunalen Selbstverwaltung und deshalb könne das Konnexitätsprinzip nicht greifen, das springt entscheidend zu kurz. Lassen Sie uns darüber diskutieren, welche Belastungen auf die Kommunen zukommen und in welchen Feldern das Konnexitätsprinzip möglicherweise gelten könnte. Das halte ich für seriös. Das mit einer Handbewegung abzutun, halte ich nicht für seriös.
Meine Damen und Herren, lassen Sie mich noch zwei kleine grundsätzliche Bemerkungen machen. Die Einführung der Doppik darf natürlich nicht falsch verstanden werden. Mit der Einführung der Doppik wird keine Kommune zu einer Aktiengesellschaft. Sie sollte in Zukunft auch nicht so geführt werden. Es gilt immer noch kom
munale Demokratie und kommunale Selbstverwaltung. Ich möchte nicht, dass in dieser Hinsicht Missverständnisse entstehen.
Darüber hinaus bietet die Doppik nicht nur für die innere Verwaltung der Kommunen große Chancen. Ich denke, dass daraus auch für Modelle der Beteiligung von Bürgerinnen und Bürgern innerhalb der Kommunen große Chancen erwachsen, weil die Transparenz zunimmt. Jemand hat bereits darauf hingewiesen, dass die Haushaltswerke dann möglicherweise auch für Normalsterbliche lesbar sein werden. Das ermöglicht Beteiligungsmodelle wie den Bürgerhaushalt. In diesem Sinn sollte die Landesregierung die Einführung der Doppik begleiten.
Frau Präsidentin, meine Damen und Herren! Mit dem Landesgesetz zur Einführung der kommunalen Doppik, das im Jahr 2007 in Kraft treten soll, beginnt eine neue Zeitrechnung kommunaler Haushaltsführung. Die statische Haushaltsplanung, die sich im Wesentlichen auf eine Einnahmen- und Ausgabenrechnung beschränkt, wird abgelöst durch ein Rechnungswesensystem, das anstatt Einnahmen und Ausgaben nicht nur Aufwendungen und Erträge in einer Ergebnisrechnung darstellt, sondern auch einen vollständigen Überblick über das Vermögen, die Schulden und das Eigenkapital einer Kommune gibt.
Die allgemeinen Haushaltsgrundsätze werden um die Grundsätze der ordnungsgemäßen Buchführung und Bilanzierung ergänzt. Die Konsequenzen daraus werden für viele Gemeinden auch viele Überraschungen bringen. So darf sich eine Gemeinde nach den neuen Vorschriften nicht überschulden. Sie ist überschuldet, wenn in der Bilanz – ich zitiere – „ein nicht durch Eigenkapital gedeckter Fehlbetrag auszuweisen ist“. Im Privat- und Geschäftsleben führt eine Überschuldung zur Insolvenz. Die FDP-Fraktion ist gespannt, wie sich Kreditinstitute verhalten werden, wenn eine Kommune eine überschuldete Bilanz vorlegt. Werden für diese Kommunen die Zinsen steigen oder gelten für „überschuldete“ Gemeinden die gleichen Zinssätze wie für Gemeinden mit einer guten Eigenkapitalquote?
Die FDP-Fraktion begrüßt ausdrücklich die Ablösung der bisherigen Kameralistik durch die kommunale Doppik. Sie teilt allerdings nicht die Auffassung der Landesregierung, dass durch die neuen Rechnungslegungsvorschriften keine Mehrbelastungen auf die Kommunen zukommen werden. Gemäß § 8 des neuen Landesgesetzes besteht der Jahresabschluss aus der Ergebnisrechnung, der Finanzrechnung, der Bilanz und dem Anhang. Darüber hinaus sind eine Anlagenübersicht, eine Forde
rungsübersicht, eine Verbindlichkeitenübersicht sowie ein Rechenschaftsbericht den Zahlen beizufügen.
Ferner fordert § 109 einen Gesamtabschluss für eine Kommune, wenn sie mindestens an einer Tochterorganisation beteiligt ist.
Dies bedeutet im Klartext, dass in der Zukunft spätestens ab 2013 auch ein Konzernabschluss für die Kommunen aufzustellen ist, der nicht nur den Jahresabschluss der Gemeinde, sondern auch die Jahresabschlüsse von Tochterorganisationen, wie Gemeindewerke und Beteiligungen ab 51 % Anteilsbesitz, beinhaltet. Allein dieser Gesamtabschluss wird zusätzliche Aufwendungen verursachen und vor allen Dingen neue Herausforderungen für die Kommunalverwaltungen darstellen. Das Auslagern von Schulden in eine Gesellschaft wird durch den Gesamtabschluss in der Zukunft transparent gemacht. Die FDP-Fraktion begrüßt dies ausdrücklich.
In diesem Zusammenhang eine Anmerkung: Die FDPFraktion rät den Kommunen dringend, gemeinsame Servicecenter einzurichten, die das Rechnungswesen für die beteiligten Kommunen erstellen, weil dies für die kommunalen Verwaltungen auf Dauer kostengünstiger ist. Herr Kollege Marz ist jetzt natürlich nicht anwesend. Er geht an das Mikrofon, erzählt etwas und verlässt dann den Saal. Sachinhalt interessiert ihn nicht.
Herr Kollege Jullien, wenn man überlegt, dass dieses neue Rechnungswesensystem anders erstellt werden muss, ist eine kleine Kommune damit natürlich überfordert. Der Einsatz von Servicecentren kann da zu Einsparungen führen. Da Sie das Konnexitätsprinzip angeführt haben, wende ich ein, dass man über strukturelle Veränderungen kostengünstiger Abschlüsse erstellen kann. Daher muss das neue Gesetz nicht unbedingt zu Mehrbelastungen für die Kommunen führen.
Zusätzlicher Zeitaufwand und zusätzliche Kosten entstehen natürlich auch bei der Erstellung des Anhangs. Im Anhang sind nämlich nicht nur die Posten der Eröffnungsbilanz sowie die angewandten Bilanzierungs- und Bewertungsmethoden anzugeben und zu erläutern, sondern es sind darüber hinaus umfassende Angaben zu den künftigen Zahlungsverpflichtungen einer Gemeinde zu machen. Beispielsweise sind die Rückstellungen für unterlassene Instandhaltungen zu erläutern, aber auch die drohenden finanziellen Belastungen, für die keine Rückstellungen gebildet wurden, zum Beispiel für Großreparaturen, Rekultivierungs- oder Entsorgungsaufwendungen, unterlassene Instandhaltungen sowie die Verpflichtungen aus Leasingverträgen und sonstigen kreditähnlichen Rechtsgeschäften.
Es wird also eine Menge Arbeit auf die Kommunen zukommen, um diese Vorschriften erfüllen zu können, zumal die Beschäftigten in der Regel von Rechnungslegungsvorschriften wenig oder kaum Ahnung haben, da
sie ein anderes System gewohnt sind. Die Kommunen beginnen jetzt über Schulungsmaßnahmen damit, die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter allmählich darauf vorzubereiten. Bei uns im Landkreis gibt es Überlegungen, vielleicht sogar einen Bilanzbuchhalter einzustellen. Dies wäre nicht die schlechteste Lösung, weil dieser natürlich Erfahrungen bei der Bilanzierung hat.
Deshalb begrüßt es die FDP-Fraktion ausdrücklich, dass der Gesetzgeber die Möglichkeit eröffnet, die neuen Rechnungslegungsvorschriften auch zu einem späteren Zeitpunkt einzuführen. So kann der Gemeinderat festlegen, dass die Umstellung auf die doppelte Buchführung nicht bereits mit dem Haushaltsjahr 2007 beginnt, sondern mit dem Haushaltsjahr 2008 oder gar dem Haushaltsjahr 2009 erfolgen kann.
Die erstmalige Erstellung des Anlagespiegels getrennt nach Anschaffungskosten und kumulierten Abschreibungen, um die Eröffnungsbilanz erstellen zu können, wird sicherlich bei den Kommunen zu größeren Aufwendungen führen. Die Wertansätze in der Eröffnungsbilanz werden sicherlich in dem einen oder anderen Fall schwierig festzustellen sein. Der Gesetzgeber sieht hier aber eine pragmatische Lösung vor, sodass wir kein Problem darin sehen, die Wertansätze in der Eröffnungsbilanz zeitgerecht zu ermitteln.
Ich füge hinzu: Höhere Anschaffungswerte werden natürlich auch höhere Abschreibungen und damit auch höhere Bilanzverluste generieren. Deshalb muss man da sehr vorsichtig herangehen. Es sind die Zeitwerte für die Bilanzierung erforderlich, aber natürlich gibt es da auch einen kleinen Spielraum.
Die Bilanzierung der Rückstellungen ist mit Sicherheit für die Kommunen Neuland, weil sie bisher weder den Begriff der Aufwandsrückstellung noch der Drohverlustrückstellung kennen. Obwohl viele Gemeinden mit Sicherheit keine derivativen Finanzinstrumente einsetzen, müssen natürlich auch diese als angabepflichtige Positionen belegt und abgearbeitet werden.
Ein zusätzlicher Aufwand entsteht für die Kommune bei der Bewertung der Forderungen. Während in der Vergangenheit die Forderungen so lange erfasst wurden, bis sie durch Ratsbeschluss wertberichtigt wurden, muss diese Bewertung der Forderung künftig jährlich erfolgen, was natürlich mit einem Mehraufwand verbunden sein wird. Die Kommunen kennen das allerdings schon von ihren Werken. Insofern ist das nichts Neues. So muss der Bilanzierende in jedem Jahr jede Forderung einzeln bewerten und gegebenenfalls eine Wertberichtigung veranlassen, wenn er nicht sicher ist, ob die Forderung werthaltig ist.
Abschließend darf ich für die FDP-Landtagsfraktion festhalten: Wir begrüßen das Landesgesetz zur Einführung der kommunalen Doppik ausdrücklich. Die neuen Rechnungslegungsvorschriften werden mehr Transparenz nicht nur für die Bilanzierenden, sondern auch für die Empfänger, nämlich die Ratsmitglieder und die Öffentlichkeit, bringen. Der dadurch entstehende Mehraufwand ist gerechtfertigt – ich betone das ausdrücklich –, weil er dazu führen wird, dass die Haushaltsführung in
Dies setzt natürlich voraus, dass in der Zukunft die Ratsmitglieder eine Bilanz und deren Inhalt lesen und verstehen können. Auf die örtlichen Rechnungsprüfungsausschüsse kommen deshalb erhebliche neue Anforderungen zu.
Da der Jahresabschluss nicht von einem Wirtschaftsprüfer geprüft werden muss, haben die Ratsmitglieder nach § 113 „neu“ der Gemeindeordnung – ich zitiere – „zu prüfen, ob der Jahresabschluss ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Finanz- und Ertragslage der Gemeinde unter Beachtung ordnungsmäßiger Buchführung für Gemeinden vermittelt“. Weiter heißt es dort: „Dabei ist zu prüfen, ob die Chancen und Risiken der künftigen Entwicklung zutreffend dargestellt werden.“ Das steht in § 113 Abs. 2 „neu“ der Gemeindeordnung.
Wir alle sind deshalb aufgefordert, uns in der Zukunft – ich sage das in Anführungszeichen – zu kleinen „Finanzexperten“ zu entwickeln, um das verstehen zu können, was uns die Verwaltungen vorlegen. Die Fraktionen haben eine hohe Verantwortung, sachkundige Ratsmitglieder in die Rechnungsprüfungsausschüsse zu entsenden. Da dies unter Umständen schwierig sein wird, regt die FDP-Fraktion an, die Gemeindeordnung dahin gehend zu ändern, dass auch Nichtratsmitglieder mit der erforderlichen Sachkenntnis in die Rechnungsprüfungsausschüsse entsandt werden können, wie dies bereits bei anderen Ausschüssen heute der Fall ist. Neue Aufgaben, neue Anforderungen brauchen auch neue Möglichkeiten.