Frau Präsidentin, meine Damen, meine Herren! Im Dezember vergangenen Jahres hatte die Bürgerschaft auf Initiative der FDP-Fraktion beschlossen, den Senat aufzufordern, ein an kaufmännischen Grundsätzen orientiertes Rechnungswesen zu entwickeln.
Das Konzept zur Einführung einer kaufmännischen, der doppelten Buchführung, neuerdings Doppik genannt, liegt nun auf dem Tisch. Das kameralistische Rechnungswesen, wie wir es bisher hatten, erfasst nur Zahlungsströme, Einnahmen und Ausgaben, nicht jedoch den Vermögensaufbau und den Werteverzehr.
Das hat zu der aus kaufmännischer Sicht haarsträubenden Situation beigetragen, dass seit Bestehen der Bundesrepublik einmal aufgenommene Kredite der öffentlichen Hand stets revolviert, aber nicht getilgt werden.
Hamburg hat beispielsweise nach dem Krieg Hafenbecken neu hergerichtet und dann im Zuge der Entwicklung des Containerverkehrs wieder zugeschüttet, was wirtschaftlich vernünftig war. Aber diese Investitionen sind total mit Krediten finanziert worden, und an den Zinsen zahlen wir heute noch.
Die Überreste unzähliger, mit Krediten finanzierter Investitionen finden wir nicht einmal auf dem Schrottplatz wieder, nur die Zinsen bleiben uns als Erinnerung erhalten.
Über Schuldentilgung wird seit vielen Jahren viel geredet, doch der Berg ist inzwischen so hoch, dass sich niemand an das Abtragen herantraut. Lieber packt man jedes Jahr noch ein bisschen obendrauf.
Andererseits wurden auch Werte geschaffen, von denen mehrere Generationen zehren. Ein Beispiel ist die Köhlbrandbrücke. Sie zehren direkt, weil das Investment mit vergleichsweise geringem Erhaltungsaufwand lange Jahre nutzbar ist, und indirekt, weil es die wirtschaftliche Entwicklung der Stadt und damit die Einkommen ihrer Bewohner befördert.
Das Thema Generationengerechtigkeit erfordert also eine zweiseitige Betrachtung. Es gilt, darauf zu achten, dass die der nachfolgenden Generation hinterlassenen Schulden einerseits und Vermögenswerte andererseits in einem ausgewogenen Verhältnis bleiben.
Mit Hilfe der Kameralistik kann man das jedoch nicht abschätzen, kein Wunder, wenn man bedenkt, dass diese Form der öffentlichen Buchführung aus dem 17. Jahrhundert stammt, als noch eine Unzahl absolutistischer Fürsten in unserem Land regierte.
Die FDP drängt seit langem auf die Einführung eines modernen Rechnungswesens in der öffentlichen Verwaltung und die Entwicklung einer Generationenbilanz. Nur so können der Aufbau von Vermögen und der Werteverzehr erfasst und für die Öffentlichkeit transparent dargestellt werden. Nur so erfahren die Bürger, wann in ihrem Gemeinwesen der Tatbestand der Überschuldung eintritt.
In Deutschland begann bereits Anfang der Siebzigerjahre die Diskussion über die Abschaffung der Kameralistik. Doch kein Stadtkämmerer hatte den Mut, sich für diese aus damaliger Sicht revolutionäre Idee einzusetzen. Als erstes Bundesland erlaubte Baden-Württemberg ab 1992 seinen Gemeinden die kaufmännische Buchführung. Weitere Modellversuche in anderen Kommunen folgten dann aber erst sieben Jahre später.
Andere Staaten – Frankreich, Skandinavien, amerikanische Länder, angloamerikanische Länder – sind bereits viel weiter, sodass sich die Doppik international inzwischen zum gebräuchlichen Rechnungsstil für die öffentliche Verwaltung entwickelt hat.
Hamburg ist also keineswegs der ideelle Vorreiter im Hinblick auf die Umsetzung in Deutschland, aber mit München und Hessen an der Spitze der Bewegung. Bereits zum Jahresende 2006 soll das hamburgische Rechnungswesen vollständig auf Doppik umgestellt sein.
Grundlage bildet die nunmehr in allen Verwaltungseinheiten vollständig eingeführte betriebswirtschaftliche Standard-Software SAP R/3. Inzwischen haben sich in den vergangenen drei Jahren immerhin 3200 Mitarbeiter auf diese Anwendung schulen lassen.
Folgende Ziele werden angestrebt: Erstens die Erfassung der Zahlungsströme und der Liquidität in einer Finanzrechnung, also ungefähr das, was wir bisher hatten.
Zweitens die Darstellung des vollständigen und periodengerechten Ressourcenverbrauchs, insbesondere der Abschreibungen und der Rückstellungen für Pensionen und unterlassene Instandhaltungen in einer Ergebnisrechnung, was in etwa der Gewinn- und Verlustrechnung in Unternehmen entspricht.
So werden Kosten und Leistungen mit den Angeboten anderer öffentlichen und privaten Dienstleister vergleichbar und Benchmarking-Prozesse aussagefähig.
Die verbesserten Ressourceninformationen liefern Entscheidungsgrundlagen für die Politik und ermöglichen den Bürgern die Bewertung politischen Handelns.
Drittens die Zusammenstellung des Vermögens, der Schulden und des Eigenkapitals in einer Bilanz. Neue Investitionen werden dort aktiviert, der Vermögensverzehr wird über Abschreibungen nachgewiesen und künftige Belastungen werden über Rückstellungen dargestellt. Mit dieser Bilanz werden die Leistungen und die Belastungen jetziger und künftiger Generationen offen gelegt. Dieses ist der Kern der Generationenbilanz, die wir fordern.
Viertens die Einbeziehung aller Nebenhaushalte in einer Konzernbilanz. Sie führt zur rechnerischen Erfassung des Gesamtumfangs der Staatstätigkeit und ihre Auswirkungen auf die Vermögenslage der Stadt. Verschiebungen zwischen Kern- und Nebenhaushalten, wie es zurzeit üblich ist, werden künftig auch für die Öffentlichkeit transparent.
Dieses alles ist das Gesamtpaket der Einführung der Doppik. Dies wird im Hinblick auf die dafür zu leistenden technischen Arbeiten – allein die exakte Erfassung und Bewertung aller Vermögensgegenstände – im ersten Anlauf kaum gelingen. Es sind pragmatische Lösungen gefragt, denn Doppik soll kein Selbstzweck sein. Schnelligkeit, verbunden mit einer tolerierbaren Fehlermarge, geht vor Genauigkeit, wenn und soweit das System für Weiterentwicklung offen bleibt.
In vier Stufen soll sich dieser Umstellungsprozess vollziehen. Die erste Stufe beinhaltet die Konzeptentwicklung, die Einführung einer Anlagenbuchhaltung einschließlich Bewertung des Anlagevermögens, Bewertung der Pensionsrückstellungen und Bewertung sonstiger Rückstellungen, zum Beispiel für Bürgschaften und für unterlassene Instandhaltungen.
In der zweiten Stufe beginnt man dann mit der Einführung der Doppik in ausgewählten Bereichen. In der dritten Stufe erfolgt dann die flächendeckende Einführung der Doppik in ganz Hamburg. In der vierten und letzten Stufe wird das Konzept entwickelt, wie neben den zehn Landesbetrieben nach Paragraph 26 Landeshaushaltsordnung und den 20 wirtschaftlichen Einrichtungen nach Paragraph 15 Landeshaushaltsordnung, die eigentlich zum Kernhaushalt gehören, auch die Beteiligungen Hamburgs an Kapital- und Personengesellschaften, die Anstalten öffentlichen Rechts, die Stiftungen öffentlichen Rechts und weitere Sondervermögen zu einer umfassenden Konzernbilanz konsolidiert werden.
Bis Mitte 2005 soll die erste Stufe abgeschlossen sein, wobei die zweite Stufe parallel dazu anlaufen wird. Im Januar 2006 beginnt man mit der flächendeckenden Einführung der Doppik, Mitte 2006 wird nachträglich die Eröffnungsbilanz per 31. Januar des laufenden Jahres erstellt. Im zweiten Quartal 2007 soll der vollständige Jahresabschluss mit Gewinn- und Verlustrechnung und Bilanz zum Stichtag 31. Dezember 2006 vorliegen und ein Jahr später die Konzernbilanz.
Es handelt sich also um ein äußerst ehrgeiziges Projekt, insbesondere auch im Hinblick auf den straffen Zeitplan.
Außerdem müssen wir länderübergreifend – das ist jetzt ein wichtiger Punkt für mich – dafür Sorge tragen, dass nicht jedes Bundesland sein eigenes System entwickelt und am Schluss nichts zusammenpasst und die angestrebte Vergleichbarkeit in weite Ferne rückt.
Es gilt vor allem, einheitliche Bewertungsmaßstäbe und einen für alle verbindlichen Verwaltungskostenrahmen zu entwickeln. Gerade weil Hamburg mit diesem Projekt so weit vorangekommen ist, wird es in den Abstimmungsprozessen entscheidend beeinflussen können, was auf Bundesebene und in allen anderen Ländern eingeführt werden soll.
Natürlich ist das Projekt mit Kosten verbunden. Es wird mit 11,6 Millionen Euro gerechnet. Das ist aus liberaler Sicht in doppelter Hinsicht eine äußerst lohnende Investition. Hamburg besorgt sich seine Kredite am nationalen und internationalen Kapitalmarkt und unterliegt wie alle Schuldner einer Bonitätsprüfung. Westliche Agenturen haben die Kameralistik inzwischen verstanden, fernöstliche nicht. Wir brauchen also ein modernes Rechnungswesen, um uns den ostasiatischen Kapitalmarkt erschließen zu können. Allein das wird zu einem jährlichen Zinsgewinn von ungefähr 1,5 Millionen Euro führen. Damit hätten sich die Investitionen nach spätestens zehn Jahren amortisiert.
Entscheidend jedoch ist eine andere Chance, die mit der Einführung der Doppik und der Einführung einer Generationenbilanz verbunden ist. Die notwendige Generationendebatte – wer lebt auf wessen Verhältnisse, die jetzt lebende Generation auf Kosten der künftigen, oder schaffen wir auch Werte, von denen künftige Generationen zehren werden – wird aus der jetzt laufenden nebulösen Neiddiskussion herausgelöst und zu einer mit Zahlen und Fakten untermauerten, sachlichen Auseinandersetzung führen. – Ich danke Ihnen.
Frau Präsidentin, meine Damen und Herren! Der Haushaltsausschuss hat sich bereits in der Vergangenheit mit den Themen Doppik, Kameralistik und unserem Haushaltssystem beschäftigt. Schon in der vergangenen Legislaturperiode haben wir mit dem Senat über Sinn – manchmal auch Unsinn – diskutiert. Wir haben diese Themen im Rahmen der Haushaltsberatungen zwar kurz angesprochen, aber ich hatte immer das Gefühl, dass grundsätzlich alle hier im Parlament vertretenen Fraktionen der Doppik positiv gegenüberstehen. Von daher ist die Senatsmitteilung, die wir auf Wunsch der Bürgerschaft bekommen haben, sehr informativ. Frau Pauly hatte bereits sehr weitgehende Ausführungen dazu gemacht. Daher möchte ich mich nur auf einige Punkte beschränken. Ich gehe davon aus, dass das Haus diese Drucksache an den Haushaltsausschuss überweisen wird. Dort werden wir genügend Zeit und Muße haben, alles en détail zu beraten.
Die Senatsmitteilung beschreibt Ziele, die mit der Einführung der Doppik verfolgt werden. So hatten Sie es, Frau Pauly, auch schon gesagt, Budgetentscheidungen sollen an angestrebten Ergebnissen ausgerichtet werden. Das ist natürlich grundsätzlich richtig. Zielorientierte Entschei
dungen sind immer richtig, sie sind im Bereich des Managements der freien Wirtschaft unerlässlich, sonst würde kein Unternehmen funktionieren können. Wir müssen uns selbst auch eingestehen, dass das in der Politik häufig nicht der Fall ist und dass auch in der Verwaltung häufig nicht so gehandelt wird.
Daraus wird sich aber ein Problem offenbaren, wenn wir Bilanzen aufstellen. Wenn wir unser Handeln transparent machen wollen und genau gucken, welche Ziele wir verfolgen, was wir grundsätzlich und selbstverständlich bisher immer getan haben, dann werden wir ganz schnell vor folgende Fragen gestellt werden, die für uns natürlich auch zu Konflikten führen werden:
Wird mein Ziel ein Wirtschaftliches sein, was für mein Unternehmen Hamburg, für meine Bilanz wichtig ist? Wird es ein volkswirtschaftliches Ziel sein, das ich verfolge, das für das Unternehmen Stadt Hamburg vielleicht nicht immer das Beste ist? Oder aber wird es ein politisches Ziel sein, wie wir es häufig und meistens in der Politik haben, das wir verfolgen und das wir auch verfolgen müssen, denn wir stehen ja nicht nur in Verantwortung vor uns selbst, sondern auch vor den Wählern?
Ich glaube also, dass es eine sehr spannende Diskussion wird, in der uns vielleicht auch häufig der Spiegel vorgehalten wird.
Kurz angesprochen die Konzernbilanz, die auch Bestandteil unserer Buchführung werden soll. Sie ist natürlich allein darauf ausgerichtet, dass es einem Unternehmen gut geht – ich sage das einmal etwas brutal –, koste es, was es wolle. Es ist selbstverständlich klar, dass sich viele Unternehmen auf Kosten der Allgemeinheit saniert haben. Ein Beispiel ist die Frühverrentung. So etwas wird die Stadt natürlich nicht machen können und sie wird letztendlich nie handlungs- und nie konkurrenzfähig wie ein Unternehmen sein. Das heißt, man darf die Erwartungen niemals zu hoch schrauben.
Ein weiterer Punkt ist die Generationenbilanz. Die Schlagwörter Transparenz über Ressourcen, Verzehr und finanzielle Konsequenzen staatlichen Handelns sind ebenfalls in der Senatsmitteilung benannt. Wir müssen uns natürlich hier noch einmal selbst ansehen, bevor wir unser Handeln neu ausrichten.
Eine große Thematik, die schon immer mit Kosten und mit Transparenz zu tun hatte, ist die Gesetzesfolgenabschätzung, die in der Juristerei und in der Wissenschaft hoch diskutiert wird, die wir aber für unser eigenes Handeln bisher niemals angesetzt haben. Vielleicht hätten wir ein bisschen eher beginnen können. Ich glaube, wir müssen es selbstkritisch sehen, aber ich denke, dass wir uns mit der Einführung der Doppik überlegen werden, welches die Folgen unseres eigenen Handelns sind, die niemals durch die Doppik oder durch ein anderes Haushaltswesen korrigiert werden können, die niemals zu anderen Ergebnissen führen.
Selbstverständlich ist es auch so, dass die Doppik bisher kein Unternehmen in Deutschland vor dem Ruin geschützt hat und natürlich auch die Stadt niemals vor einem finanziellen Ruin schützen wird, denn die finanziellen Fehlentscheidungen beruhen immer auf Managementfehlern, letztendlich auf Fehlentscheidungen, die auch uns passieren können, auch häufig passiert sind, und vor denen niemand gefeit sein wird. Es ist in diesem Bereich sehr wichtig zu diskutieren, dass nicht nur das System geändert werden muss, sondern sich auch die
In diesem Zusammenhang frage ich mich immer, warum in Hamburg zum Beispiel nur Juristen und kaum Betriebswirte in den höheren allgemeinen Dienst eingestellt werden. Das ist eigentlich schade. Auch da müssen wir unser Handeln ändern und darauf ausrichten.
Einen Hinweis kann ich mir nicht verkneifen, und zwar die Forderung eines Überblicks über die Gesamtverschuldung der Stadt und aller öffentlichen Unternehmen. Die aufmerksame Verfolgung der Haushaltsberatung, das aufmerksame Lesen der Haushaltspläne und dass wir alle wissen, wie die HGV eigentlich funktioniert, schafft so viel Transparenz, dass eigentlich jeder wissen müsste, wie es um die Situation Hamburgs und der öffentlichen Unternehmen bestellt ist. Ich möchte hier einer Legendenbildung vorbeugen, damit wir nicht glauben, dass nun durch die Doppik alles besser wird: Wir hatten auch bisher Transparenz und wir werden sie auch weiterhin haben, auch wenn wir sie vielleicht in einer anderen Form darstellen können.
Das Benchmarking. Durch die Einführung der doppelten Buchhaltung, die Doppik, wird somit ein Leistungsvergleich ermöglicht. Das ist sehr wichtig. Jede Stadt muss sich heutzutage als Dienstleister im Wettbewerb der Städte messen lassen. Aber auch hier möchte ich nur darauf hinweisen, dass Hamburg es in den letzten zwei Jahren nicht einmal geschafft hat, ein bezirkliches Benchmarking mit ganz geringen Parametern und Faktoren durchzuführen. Wir sollten also vielleicht erst einmal ein Benchmarking über Benchmarking-Zeiten betreiben, bevor wir anfangen, im Rahmen der Doppik Benchmarking einzuführen. Das als Empfehlung.
Außerordentlich gespannt bin ich darauf, wie es mit den Pensionsrückstellungen aussehen wird und ob wir wirklich im Rahmen einer doppelten Buchführung und einer wirklichen Transparenz unserer Bilanzen zu dem Ergebnis kommen, dass wir Pensionsrückstellungen machen, die wir eventuell kreditär finanzieren müssen, und das Ganze noch wirtschaftlich sinnvoll ist. Ich bin mir nicht sicher, ob das das Ergebnis sein wird, aber ich bin sehr gespannt, was dabei herauskommt. Letztendlich freue ich mich schon auf die Eröffnungsbilanz zum 1. Januar 2006. Das Zeitziel ist sehr ehrgeizig, wir werden sehen, ob der Senat es schaffen wird, den Termin einzuhalten. – Vielen Dank.