Auf Bundesebene ist im Koalitionsvertrag zwischen CDU/CSU und SPD im November 2005 eine Evaluierung des am 1. Januar 2005 in Kraft getretenen Zuwanderungsgesetzes vereinbart worden. Um die mit den Regelungen der Zuwanderungsgesetzes in der Praxis gemachten Erfahrungen zu ermitteln,
hatte das Bundesministerium des Innern die Länder, die das Ausländerrecht gemäß Artikel 83 des Grundgesetzes als eigene Angelegenheit vollziehen, um Beantwortung eines insgesamt knapp achtzig Einzelfragen umfassenden Fragebogens gebeten.
Mit der in der Anfrage thematisierten Frage 6 f sollte zum Gesamtkomplex „Aufenthalt aus humanitären Gründen“ in Erfahrung gebracht werden, wie viele Personen im Jahre 2005, nachdem ihre Anträge auf Erteilung von Aufenthaltserlaubnissen nach § 25 Abs. 5, § 25 Abs. 4 Satz 1, § 25 Abs. 4 Satz 2, § 25 Abs. 3 und § 23 Abs. 1 des Aufenthaltsgesetzes abgelehnt worden seien, erstmals eine Duldung erhielten, wobei die Angaben zusätzlich noch differenziert nach Anzahl der Anträge, positiven und negativen Entscheidungen und vorrangigen Gründen für die Ablehnung erfragt wurden.
Die Antwort des Niedersächsischen Ministeriums für Inneres und Sport wird in der Anfrage insoweit zutreffend, aber nicht vollständig wiedergegeben. Allerdings enthielt sie darüber hinaus noch den Hinweis, dass der durch die Fragestellung erweckte Eindruck, dass bei Ablehnung einer Aufenthaltserlaubnis automatisch eine Duldung zu erteilen wäre, nicht den tatsächlichen Gegebenheiten entspreche.
Für die Beantwortung des Fragebogens des Bundesministeriums des Innern ist auf die zusätzliche Erhebung von Daten bei den Ausländerbehörden verzichtet worden, weil es nicht vertretbar war und ist, die Ausländerbehörden angesichts der bereits bestehenden hohen Arbeitsbelastungen noch zusätzlich mit einmaligen Datenerhebungen zu befassen. Es wurde somit nur auf Daten zurückgegriffen, die aufgrund verbindlicher Vorgaben von allen Ausländerbehörden ohnehin statistisch erfasst bzw. an das Ausländerzentralregister gemeldet werden. Die Zählung bzw. Erfassung von Anträgen zu aufenthaltsrechtlichen Entscheidungen, insbesondere die Darstellung der Gründe für diese Entscheidungen, ist nicht verbindlich vorgegeben. Es hätte somit eine gesonderte Erhebung von den Ausländerbehörden durchgeführt werden müssen, die - verstärkt durch die besondere Eilbedürftigkeit - einen hohen zusätzlichen Verwaltungsaufwand ausgelöst hätte. Im Übrigen hätten die Erhebungen aber auch wegen der nicht bestehenden rechtlichen Zwangsläufigkeiten zwischen der Ablehnung von Aufenthaltserlaubnissen und der Erteilung von Duldungen keinen wirklichen Mehrwert
für die Qualität der Evaluierung des Zuwanderungsgesetzes gebracht. Das Bundesministerium des Innern selbst hat auch keine aufwändigen gesonderten statistischen Erhebungen auslösen, sondern lediglich alle vorhandenen Daten abfragen wollen, die bereits aus anderen Gründen erhoben worden waren und für eine Bewertung des Zuwanderungsgesetzes von Bedeutung sein konnten.
Zu 1: Hierzu wird zunächst auf die Vorbemerkungen verwiesen. Zu berücksichtigen ist darüber hinaus, dass mit der Frage 6 f des Evaluierungsfragebogens eben nicht nur die Zahl beantragter Aufenthaltserlaubnisse, sondern eine differenzierte Darstellung nach den in den Vorbemerkungen genannten fünf unterschiedlichen Rechtsgrundlagen erfragt wurde. Außerdem wird die Erteilung von Aufenthaltserlaubnissen erfahrungsgemäß auf sehr unterschiedliche Weise schriftlich oder mündlich beantragt und dabei regelmäßig gerade nicht die jeweils in Betracht kommende Rechtsgrundlage angegeben, sodass die erfragten Daten auch durch entsprechende Schätzungen oder Hochrechnungen nicht seriös ermittelt werden konnten. Für die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis auf einer der genannten Rechtsgrundlagen des Aufenthaltsgesetzes kommen grundsätzlich alle zur Ausreise verpflichteten Ausländerinnen und Ausländer, die im Besitz einer Duldung sind, in Betracht. Das sind in Niedersachsen zum Stichtag 31. Dezember 2005 insgesamt 23 606 Personen. Da sich diese Zahl unmittelbar aus dem Ausländerzentralregister ergibt, liegt sie auch dem Bundesministerium des Innern vor, sodass es einer gesonderten Übermittlung nicht bedurfte.
Zu 2: Nein. Mit dem Zuwanderungsgesetz ist auch das Gesetz über das Ausländerzentralregister (AZRG) geändert worden. Darin ist bestimmt, welche Daten über die sich in Deutschland aufhaltenden Ausländerinnen und Ausländer erhoben und gespeichert werden. Die Erteilung von Aufenthaltserlaubnissen erfolgt nach 34 verschiedenen Aufenthaltszwecken, worunter auch die hier erwähnten fünf Aufenthaltszwecke aus humanitären Gründen zählen. Damit steht künftig eine ausreichende Datenbasis über erteilte Aufenthaltstitel zur Verfügung, die gesonderte statistische Erhebungen durch die Länder grundsätzlich entbehrlich macht.
Zu 3: Die Erteilung von Aufenthaltstiteln vollzieht sich allein auf der Basis des geltenden Aufenthaltsgesetzes und der dazu ergangenen Verwaltungsvorschriften. Sich aus der Auswertung des Ausländerzentralregisters ergebende Besonderheiten bei einzelnen Ausländerbehörden können Anlass sein, im Rahmen der Fachaufsicht zu überprüfen, ob sich diese statistische Auffälligkeit erklären lässt oder einzelne Entscheidungen dieser Ausländerbehörde geändert werden bzw. künftig anders getroffen werden müssen.
Bis zur Einrichtung der Härtefallkommission nach § 23 a des Aufenthaltsgesetzes sah das Verfahren zur Anerkennung von Härtefällen in Niedersachsen vor, dass der Landtag auf Empfehlung des Petitionsausschusses den Beschluss fasste, die Eingabe der Landesregierung mit der Maßgabe zur Berücksichtigung zu überweisen, das Vorliegen eines Härtefalls im Sinne des § 25 Abs. 4 des Aufenthaltsgesetzes festzustellen und anzuordnen, eine Aufenthaltserlaubnis zu erteilen. Dabei sollte gelten, dass die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Abs. 4 Satz 1 des Aufenthaltsgesetzes ausnahmsweise immer dann gerechtfertigt ist, wenn eine Landtagseingabe der Landesregierung zur Berücksichtigung überwiesen worden ist, um eine Prüfung durchführen zu können, ob dem Anliegen entsprochen werden kann. Ergebe die Prüfung, dass unter Berücksichtigung des Landtagsbeschlusses vom Vorliegen einer außergewöhnlichen Härte auszugehen ist, könne der - dann rechtmäßige - Aufenthalt gemäß § 25 Abs. 4 Satz 2 des Aufenthaltsgesetzes verlängert werden. Zudem sollte laut dem beschlossenen interfraktionellen Antrag in der Drs. 15/2014 zwar im Regelfall gelten, dass die Sozialhilfebedürftigkeit der Anerkennung als Härtefall entgegensteht, dass aber davon auch abgesehen werden könne.
Der Landtag hat in mehreren Fällen entsprechende Beschlüsse gefasst. In einigen Fällen ist jedoch noch keine Benachrichtigung der Petitionsausschussmitglieder und Betroffenen über die Umsetzung durch die Landesregierung erfolgt. Auch sind Aufenthaltserlaubnisse verschiedentlich nur befristet erteilt worden, ohne dass über die Fristdauer oder deren Verlängerung unterrichtet wurde.
1. In wie vielen Fällen hat die Landesregierung nach Überweisung durch den Landtag mit der Maßgabe, das Vorliegen eines Härtefalls in Sinne des § 25 Abs. 4 des Aufenthaltsgesetzes festzustellen und anzuordnen, eine Aufenthaltserlaubnis zu erteilen, eine Aufenthaltserlaubnis tatsächlich erteilt?
2. In wie vielen Fällen wurde der Landtag noch nicht durch die Landesregierung über ihre Veranlassungen nach Überweisung mit der Maßgabe, das Vorliegen eines Härtefalls in Sinne des § 25 Abs. 4 des Aufenthaltsgesetzes festzustellen und anzuordnen, eine Aufenthaltserlaubnis zu erteilen, informiert, obwohl § 54 Abs. 3 der Geschäftsordnung des Landtags vorsieht, dass die Landesregierung dem Landtag schriftlich mitteilt, was sie auf die Beschlüsse veranlasst hat?
3. Aus welchen Gründen wurden die erteilten Aufenthaltserlaubnisse im Einzelnen nach § 25 Abs. 4 Satz 2 des Aufenthaltsgesetzes auf welchen Zeitraum befristet und verlängert bzw. nicht verlängert?
Der Landtag hat am 17. November 2004 beschlossen, im Rahmen des Petitionsverfahrens bei ausländerrechtlichen Fragen die Prüfung zu übernehmen, ob im Einzelfall ein außergewöhnlicher Härtefall vorliegt und gegebenenfalls diese Petitionen der Landesregierung zur Berücksichtigung zu überweisen, damit in Anwendung des § 25 Abs. 4 des Aufenthaltsgesetzes die Ausländerbehörde zunächst eine kurzzeitige Aufenthaltserlaubnis erteilt, die bei Vorliegen entsprechender Voraussetzungen danach im Wege einer Härtefallentscheidung mit der Perspektive eines Daueraufenthalts verlängert werden konnte. Mit Runderlass vom 17. November 2004 hat das Ministerium für Inneres und Sport das ausländerrechtliche Verfahren in Niedersachsen geregelt.
Grundsätzlich ist bei diesem Verfahren zu beachten, dass der geduldete Aufenthalt zunächst nach § 25 Abs. 4 Satz 1 des Aufenthaltsgesetzes in einen erlaubten Aufenthalt umgewandelt werden muss, was grundsätzlich erst dann möglich ist, wenn die allgemeinen Erteilungsvoraussetzungen vorliegen, insbesondere die Passpflicht erfüllt wird und der Lebensunterhalt gesichert ist. Wenn der entsprechende Nachweis nicht umgehend erbracht werden konnte, hat sich die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis entsprechend verzögert. Die Aufenthaltserlaubnisse können regelmäßig um zwei Jahre verlängert werden, wenn nicht wegen besonderer Gründe eine kürzere Frist geboten ist, was beispielsweise der Fall ist, wenn die Pässe vorher die Gültigkeit verlieren oder das Arbeitsverhältnis zeitlich befristet wurde. Aufenthaltserlaub
nisse sind stets so lange zu befristen, bis die Voraussetzungen für die Erteilung von Niederlassungserlaubnissen vorliegen, was bei Aufenthaltszwecken aus humanitären Gründen regelmäßig nach sieben Jahren der Fall ist.
Zu 1: Die Erteilung von Aufenthaltserlaubnissen obliegt den Ausländerbehörden. Das Ministerium für Inneres und Sport hat in den bisher 14 Fällen (42 Personen) , in denen der Landtag der Landesregierung Petitionen zur Berücksichtigung als Härtefälle überwiesen hat, die Ausländerbehörden gebeten, nach dem im Runderlass vom 17. November 2004 bestimmten Verfahren Aufenthaltserlaubnisse zu erteilen, was in zehn Fällen inzwischen auch erfolgt ist, wobei sich für einzelne Familienmitglieder die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis wegen noch nicht vorliegender Pässe verzögert. Lediglich einer Person wird keine Aufenthaltserlaubnis erteilt, weil sie erneut straffällig wurde.
Zu 2: Der Landtag ist in sechs Fällen schriftlich informiert worden, dass der Empfehlung zur Berücksichtigung als Härtefall gefolgt und Aufenthaltserlaubnisse erteilt wurden. In den übrigen Fällen ist die Berichtsfrist noch nicht abgelaufen. Dem Landtag wird grundsätzlich erst berichtet, wenn die Ausländerbehörden die Aufenthalterlaubnisse erteilt haben, weil die Mitteilung zur Berücksichtigungsempfehlung des Landtags erst dann aussagekräftig ist.
Zu 3: Aufenthaltserlaubnisse sind befristete Titel. Die Frist bemisst sich nach dem jeweiligen Aufenthaltszweck und den besonderen Verhältnissen im Einzelfall. Insoweit wird auf die Vorbemerkungen hingewiesen. In welchen Fällen für welche Zeiträume Aufenthaltserlaubnisse erteilt wurden und aus welchen Gründen sich die jeweiligen Befristungen ergeben, bestimmt sich nach den Gegebenheiten im Einzelfall. Die diesbezüglichen Entscheidungen entziehen sich generellen Vorgaben. Sie werden den ausländischen Staatsangehörigen oder deren Rechtsvertretern unmittelbar von den Ausländerbehörden mitgeteilt und erläutert. Da sie der Landesregierung deshalb im Einzelnen nicht bekannt sind, könnten sie nur durch zusätzliche Erhebungen bei den Ausländerbehörden festgestellt werden, auf die aus Zeitgründen verzichtet wurde.