Die Einleitung soll vereinfacht werden, weil zu Beginn des Verfahrens noch offen ist, ob es zur Feststellung einer Rechtsverletzung (§ 8 Abs. 1 Satz 4) kommen wird.
Auf die Aufgliederung in Personen und Gruppen soll verzichtet werden, weil die Gruppe aus Personen besteht und hier nicht danach differenziert werden muss, ob die Rechte aller an der Gruppe Beteiligten oder nur einiger davon verletzt worden sind. Neben der „Gruppe“ sind ja auch deren Mitglieder Einspruchsführer; nur bei rechtsfähigen
Zudem soll die im Gesetzentwurf vorgeschlagene Gleichstellungsformulierung („einsprechende Per- son“) aus rechtlichen und sprachlichen Gründen wie vorgeschlagen mithilfe eines Relativsatzes aufgelöst werden. Die Formulierung des Gesetzentwurfs entspricht zwar § 11 Satz 3 des Wahlprüfungsgesetzes des Bundes. Die wenig gebräuchliche Formulierung „einsprechende Person“ lässt jedoch den Bezug zum Rechtsbehelf des Einspruchs nicht mehr deutlich erkennen und ist auch sprachlich verfehlt, weil die Personen den Einspruch bereits eingelegt haben, diese Tätigkeit aber nicht fortlaufend („einsprechend“) fortsetzen.
Zur Frage der Angemessenheit des Regelungsinhalts im Hinblick auf plausible, aber nach dieser Vorschrift nicht näher aufzuklärende Einsprüche hat der GBD in der Ausschussberatung die Auffassung vertreten, dass, wenn eine Rechtsverletzung ernsthaft in Betracht komme und auch entsprechende Folgerungen (s. § 8 Abs. 1 Satz 3) nahe lägen, sich der Wahlprüfungsausschuss ermessensgerecht für die (ausnahmsweise) Fortsetzung der Ermittlungen entscheiden müsse. Dieser Ansicht hat sich der Ausschuss angeschlossen.
Der neue Satz 4 des Entwurfs und der bisherige Satz 3 der Vorschrift sollen, weil sie sich inhaltlich überschneiden, wie vorgeschlagen in einem neuen Satz 3 zusammengefasst werden. Bei dessen Formulierung wurde die Änderung im (neuen) § 5 Abs. 6 berücksichtigt sowie der Umstand, dass der Ausschuss dem Landtag nur einen Vorschlag unterbreitet, also selbst nichts „feststellt“. Gleichzeitig soll die unklare Einschränkung im bisherigen Satz 3 Halbsatz 2 („gegebenenfalls“) rechtstechnisch im Sinne einer Ermessensvorschrift aufgelöst werden; nicht jeder Wahlfehler erfordert es, weitere „Folgerungen zu ziehen“, etwa wenn es sich um atypische oder unabsichtliche Fehler handelt und die betreffende Stelle ihren Fehler einräumt.
Der Ausschuss empfiehlt, die am Ende des Absatzes 2 bislang vorgesehene Wirkung eines fiktiven Plenarbeschlusses zu streichen, weil sie wegen Verstoßes gegen Artikel 21 Abs. 4 NV bei Sachentscheidungen des Landtages verfassungsrechtlich unzulässig sein dürfte. Sie findet auch im vergleichbaren Wahlprüfungsgesetz des Bundes (§ 13 Abs. 2) keine Entsprechung.
Der Ausschuss schlägt vor, auf die Ergänzung des § 16 Abs. 1 um einen neuen Satz 2 zu verzichten. Sie würde lediglich neue Fragen zum Inhalt des bisherigen Absatzes 1 aufwerfen (der im Bundes- recht keine Entsprechung hat).
Der vorgesehene neue Absatz 1 Satz 2 enthält eine mit § 8 Abs. 1 Satz 4 (neu) weitgehend übereinstimmende Regelung, die hierneben (und ne- ben der Verpflichtung des Landtages aus § 11 Abs. 2, vgl. dazu soeben Nr. 4/1) nach Überzeugung des Ausschusses nicht benötigt wird: Der Landtag entscheidet nach § 10 Abs. 1 aufgrund der in § 8 im Einzelnen geregelten Vorschläge des Wahlprüfungsausschusses. § 16 Abs. 1 vermittelt den Eindruck, als würde das Landtagsplenum nach der Feststellung der Ungültigkeit der Wahl weitere Folgerungen feststellen, die der Wahlprüfungsausschuss in seiner dem Landtag vorgelegten Beschlussempfehlung nicht vorgeschlagen hat. Das wäre wenig praxisnah und war so im Gesetzentwurf von 1951 nicht vorgesehen.
Auch der bisher einzige Satz dieses Absatzes soll gestrichen werden: Wenn man diesen Satz auf den Landtag bezieht, enthielte er gegenüber den §§ 8 und 10 eine wenig praktikable, unnötige Doppelregelung; die o. a. Umformulierung des § 8 reicht insoweit aus.
§ 16 regelt nach der Systematik des Gesetzes nur den Fall, dass der Landtag (durch Annahme des Vorschlags des Wahlprüfungsausschusses) die Wahl insgesamt für ungültig erklärt oder das Wahlergebnis teilweise geändert werden muss. Überwiegend regelt § 16 dabei Verpflichtungen anderer Stellen, die sich aus der Beschlussfassung des Landtages ergeben (Absätze 2 und 3). Ob das auch für dessen Absatz 1 gilt und ob sich diese Vorschrift überhaupt (auch) an den Landtag wendet, ist den Gesetzesmaterialien von 1951-1955 nicht klar zu entnehmen. Danach war die Vorschrift nämlich ursprünglich in § 1 Abs. 2 des Gesetzentwurfs Drs. 2/75 enthalten und wurde später ohne inhaltliche Diskussion in § 16 eingeordnet. Nach der Niederschrift zur 136. Rechtsausschusssitzung vom 28. Januar 1955, S. 15, bestand gleichwohl die Vorstellung, dass für die Folgerungen einer ungültigen Wahl die Landesregierung bzw. das Innenministerium zuständig sein sollte.
Zur Ergänzung der Aufzählung der Verfahrensarten in § 8 schlägt der Ausschuss vor, die neue Verfahrensart nicht - wie im Gesetzentwurf vorgesehen - hinter der bisherigen Nr. 1 (Wahlprüfung), sondern am Ende der Aufzählung einzuordnen, damit die Reihenfolge der Aufzählung in § 8 der vorgesehenen Gesetzesgliederung entspricht und der neue § 36 a StGH auch an der (nach § 8 und der Gesetzessystematik) zu vermutenden Stelle zu finden ist.
§ 36 a führt das neue Beschwerdeverfahren für den Fall ein, dass Vereinigungen nicht als Parteien zur Landtagswahl zugelassen werden sollen. Anders als auf Bundesebene, wo die Nichtanerkennungsbeschwerde für Parteien in Artikel 93 Abs. 1 Nr. 4c GG verankert wurde, sieht der vorliegende Gesetzentwurf keine Verfassungsänderung vor. Der GBD hat dazu ausgeführt, dass der Verzicht auf die Verfassungsänderung trotz der anderen Beurteilung auf Bundesebene (zu den zugrunde liegenden Bedenken vgl. BVerfG NVwZ 2009, S. 1367 und Morlok/Bäcker NVwZ 2011, S. 1153 f. m. Nw.) vertretbar erscheine (vgl. Morlok/Bäcker a. a. O., S. 1159), weil auf Landesebene nicht zwingend der Auffassung des Bundesverfassungsgerichts zur Reichweite der parlamentarischen Wahlprüfung (Artikel 41 GG und Artikel 11 Abs. 2 der Landesverfassung) gefolgt werden müsse. Das gelte selbst vermutlich dann, wenn der Landtag bei der Wahlprüfung an die Entscheidung des Verfassungsgerichts über die Beschwerde einer Partei gegen ihre Nichtzulassung gebunden sei (s. u. zu Absatz 3).
In Absatz 1 soll - ebenso wie in der neuen Nummer des § 8 und der geltenden Fassung des § 28 NLWO - nur die Bezeichnung „Vereinigungen“ verwendet werden, weil dieser Begriff auch Parteien einschließt. In einem neuen Satz 2 soll, ähnlich wie bei § 16 Abs. 4 Satz 3 NLWG (s. o. Artikel 1 Nr. 6), die neue Beschwerdemöglichkeit für den Fall ausgeschlossen werden, dass es um eine Neuwahl nach einer Auflösung des Landtages geht, weil insoweit die verfassungsrechtlichen Zeitvorgaben keinen Spielraum für ein vorheriges Beschwerdeverfahren lassen.
Der GBD hat dazu vorgetragen, dass Absatz 2 mit Blick auf das verfassungsrechtliche Gebot wirksamen Rechtsschutzes (Artikel 19 Abs. 4 GG) erheblichen verfassungsrechtlichen Bedenken begegne (Schmidt-Aßmann in Maunz/Dürig, Rn. 235 zu Artikel 19 Abs. 4 GG m. Nw.; anders Hummel in Burkiczak u. a., 2015, Rn. 18 zu § 96 a BVerfGG; offengelassen von Frau, DÖV 2014, S. 421 ff., und Bechler/Neidhardt, NVwZ 2013, S. 1438 ff.) , auch wenn das entsprechende bundesrechtliche Vorbild (§ 96 a BVerfGG) dieselbe kurze Beschwerdefrist vorsehe und diese Vorschrift bisher in Rechtsprechung und Literatur meist nicht so kritisch betrachtet werde. Die Begründung zu § 96 a BVerfGG (BT-Drs. 17/9391, S. 11) , der im Gesetzentwurf sachlich übernommen wird, gehe darauf nicht näher ein. Das Bundesverfassungsgericht sei schlicht von der Zumutbarkeit der kurzen Frist ausgegangen (Lenz/Hansel, 2. Aufl. 2015, Rn. 6 zu § 96 a BVerfGG). Es habe in zwei sehr knapp begründeten Beschlüssen (vom 04.07.2013 - 2 BvC 5/13 - und vom 01.04.2014 - 2 BvC 3/14, bei juris) die Zumutbarkeit der Frist nicht anhand seiner eigenen Rechtsprechung zu so kurzen Rechtsbehelfsfristen geprüft (BVerfGE 96, S. 166, 205, 207; s. aber auch BVerfGE 36, S. 298, 302 f.; krit. Lübbe-Wolff, DVBl. 1996, S. 825, 840), sondern die jeweils erst am fünften Tag eingelegten Beschwerden als verspätet verworfen.
Das Innenministerium und die Landeswahlleiterin haben demgegenüber - auch in den Beratungen der beteiligten beiden Ausschüsse - ausgeführt, dass sie diese Bedenken mit Rücksicht auf die (von ihnen angenommene) Verbesserung des Rechtsschutzes für die betroffenen Gruppen nicht teilten und die kurze Beschwerdefrist von vier Tagen für zumutbar hielten. Die Bedenken gegen die Zulassung einer Gruppe als Partei würden bereits im Vorfeld der Sitzung des Landeswahlausschusses in einem Dialog zwischen der Landeswahlleitung und der betreffenden Gruppe erörtert. Daher könnten sich die Mitglieder von Gruppen, denen Bedenken gegen die Zulassung mitgeteilt wurden, auf die Sitzung vorbereiten. In der Regel gehe es dabei um einfach zu prüfende Voraussetzungen und nicht um grundlegende Fragen, etwa der Verfassungsmäßigkeit der Partei (vgl. zum Fehlerpo- tenzial auf Landesebene aber auch Morlok/Bäcker, NVwZ 2011, S. 1153, 1155 sowie §§ 2, 4, 6 bis 16 ParteienG). An die (ebenfalls innerhalb der Frist vorzulegende) Beschwerdebegründung seien auch keine hohen Anforderungen zu stellen. Es gebe im Wahlrecht bereits vergleichbar kurze Rechtsbehelfsfristen.
Zum Ausschluss des vorläufigen Rechtsschutzes durch Absatz 3 (vgl. dazu die Begründung, S. 12 der Drucksache 17/5712) empfiehlt der Ausschuss keine Änderung. Dabei ist ungeklärt geblieben, ob der Landtag bei der späteren Wahlprüfung an das Ergebnis des verfassungsgerichtlichen Beschwerdeverfahrens gebunden wäre, obwohl in Niedersachsen auf eine verfassungsrechtliche Grundlage dieser Rechtsschutzmöglichkeit verzichtet wird. Der GBD hatte insoweit - auch im mitberatenden Rechtsausschuss - vorgetragen, dass die Zulassung eines vorläufigen Rechtsschutzverfahrens dem Staatsgerichtshof zudem größeren Spielraum im Umgang mit der kurzen Beschwerdefrist vermitteln würde, weil er dann nicht gezwungen wäre, die Entscheidung allein anhand der rechtlichen Erfolgsaussichten der Beschwerde („in der Haupt- sache“) zu treffen. Der Staatsgerichtshof könnte sich dann bei einer Entscheidung nur über den vorläufigen Rechtsschutz auf eine Interessenabwägung beschränken und damit auch den Anschein einer Bindungswirkung für die Wahlprüfung im Landtag - und damit auch denjenigen einer Rechtsschutzverkürzung - vermeiden. Nach Ansicht des GBD ließe sich damit auch die Frage nach der Zumutbarkeit der kurzen Beschwerdefrist entschärfen.
Der federführende Innenausschuss ist bei der Frage der Zumutbarkeit der auf vier Tage beschränkten Frist zur Einlegung und Begründung der Beschwerde der Argumentation des Innenministeriums gefolgt, hat aber den mitberatenden Rechtsausschuss gebeten, sich mit dieser Fragestellung besonders zu befassen. Im Rechtsausschuss sind die miteinander verwobenen Fragen der Erforderlichkeit einer Verfassungsänderung und der Zumutbarkeit der kurzen Beschwerdefrist sowie die Möglichkeit, die rechtlichen Bedenken durch die Zulassung vorläufigen Rechtsschutzes (also durch Streichung des vorgesehenen § 36 a Abs. 3 StGHG) zu entschärfen, eingehend erörtert worden; im Ergebnis ist der Rechtsausschuss dabei aber - wie oben im einleitenden Teil bereits dargestellt - der Willensbildung des federführenden Innenausschusses gefolgt.
Artikel 4 soll gestrichen werden, weil dafür - jedenfalls nach Durchführung der Kommunalwahl am 11. September 2016 - weder tatsächlich noch rechtlich ein Bedarf verbleibt.
beruhte darauf, dass der Landeswahlausschuss auch bei Kommunalwahlen beteiligt ist und dafür bestimmte Feststellungen trifft (vgl. S. 13 der Be- gründung sowie die §§ 14, 22, 42 und 45 d NKWG). Dabei wendet er aber nicht das Landeswahlgesetz an. Für die Änderung der Zusammensetzung des Ausschusses (oben Artikel 1 Nr. 3 - § 13 Abs. 2 Satz 2 NLWG) ist rechtlich aber auch keine Übergangsregelung nötig. Nur die übergangsweise Fortdauer der alten Zusammensetzung des Ausschusses für „schwebende“ Verfahren müsste ggf. besonders angeordnet werden (vgl. § 96 VwVfG und Kopp/Ramsauer, 15. Aufl. 2014, Rn. 3) ; ansonsten folgt der Zeitpunkt der Änderung der Zusammensetzung des Ausschusses aus dem Inkrafttretenstermin des Gesetzes.
Das gilt in gleicher Weise auch für Satz 2 (vgl. § 22 Abs. 1 des Volksabstimmungsgesetzes), zumal bisher nach Auskunft des Innenministeriums keine neuen Volksbegehren absehbar sind und deren Initiatoren zunächst auch noch einen beträchtlichen Zeitraum für die Unterschriftensammlung zur Verfügung hätten (vgl. §§ 15 und 17 NVAbstG), bevor der Landeswahlausschuss tätig werden könnte.
Liebe Frau Jahns, wir danken für den kurzen Bericht. Sie haben mich schon in Angst und Schrecken versetzt, weil Sie zu Beginn sagten: sieben Seiten. Dann hätten wir es in 14 Minuten nicht geschafft und noch etwas drauflegen müssen. Nun aber ist es gut.
Meine Damen und Herren, wir kommen jetzt zur Beschlussfassung über das Gesetz zur Verbesserung des Rechtsschutzes im Niedersächsischen Landeswahlrecht. Wir treten in die Einzelberatung ein.
Artikel 1. - Hierzu gibt es eine Änderungsempfehlung des Ausschusses. Wer ihr zustimmen möchte, der hebe die Hand. - Gegenprobe! - Enthaltungen? - Eindeutige Mehrheit für die Änderungsempfehlung!
Artikel 2. - Änderungsempfehlung des Ausschusses. Wer ihr zustimmen möchte, der hebe die Hand. - Gegenprobe! - Enthaltungen? - Das Erste war eindeutig die Mehrheit.
Artikel 4. - Änderungsempfehlung des Ausschusses. Wer ihr zustimmen möchte, der hebe die Hand. - Gegenprobe! - Enthaltungen? - Das Erste war ganz klar die Mehrheit.
Wer dem Gesetz so zustimmen möchte, den bitte ich, sich vom Platz zu erheben. - Wer ist dagegen? - Wer möchte sich enthalten? - Dann ist das Gesetz einstimmig so beschlossen worden.
Meine Damen und Herren, wir sind damit am Ende des Vormittagsprogramms angelangt, wenn ich das so sagen darf. Wir setzen die Beratungen nach der Mittagspause um 15.15 Uhr mit Tagesordnungspunkt 6 fort. Guten Appetit!
Meine Damen und Herren! Ich hoffe, Sie hatten eine schöne Mittagspause. Ich darf Sie bitten, jetzt Platz zu nehmen, damit wir in der Tagesordnung fortfahren können.
Tagesordnungspunkt 6: Abschließende Beratung: Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Niedersächsischen Kommunalverfassungsgesetzes und anderer kommunalrechtlicher Vorschriften sowie über Gebietsänderungen im Bereich des Hafens Wilhelmshaven - Gesetzentwurf der Landesregierung - Drs. 17/5423 - Beschlussempfehlung des Ausschusses für Inneres und Sport - Drs. 17/6694 - Schriftlicher Bericht - Drs. 17/6747
Wir kommen zur Beratung. Zu Wort gemeldet hat sich der Kollege Lynack. - Entschuldigung, es ist ein Gesetzentwurf der Landesregierung. Herr Mi