die Vorlage einer Analyse der Landesregierung, unter anderem zur Entwicklung der finanziellen Einnahmen, Ausgaben und Verschuldung der Kommunen in den letzten 30 Jahren,
das ifo-Gutachten über eine umfassende finanzwissenschaftliche Begutachtung des kommunalen Finanzausgleichs in Rheinland-Pfalz,
die Kommunalfinanzen in Rheinland-Pfalz: Problemlagen und Problemlösungen – hierzu ein Bericht des Sachverständigen Herrn Universitätsprofessor Dr. Martin Junkernheinrich,
die Auswertung des Urteils des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz vom 14. Februar 2012 und die Auswirkungen auf die Arbeit der EnqueteKommission,
die Darstellung des Systems der Finanzausgleiche, Länderfinanzausgleich und Übertragbarkeit auf Rheinland-Pfalz,
der kommunale Finanzausgleich in Deutschland: Strukturen, Probleme, Lösungsansätze für Rheinland-Pfalz – hierzu ein Bericht der Sachverständigen Frau Universitätsprofessorin Dr. Gisela Färber,
die Entwicklung der Realsteuern im Ländervergleich und etwaige Auswirkungen hieraus auf die Einnahmemöglichkeiten im kommunalen Raum – hierzu ein Bericht der Landesregierung,
Beschlussfassung über einen Untersuchungsauftrag an die Landesregierung zur Ermittlung der Soziallasten der Kommunen,
die Einnahmeentwicklung im Bereich Steuern und Ausgabeentwicklung im Bereich der Sozialleistungen – hierzu ein Bericht des Rechnungshofs RheinlandPfalz,
von Frau Universitätsprofessorin Dr. Gisela Färber und von Herrn Universitätsprofessor Dr. Martin Junkernheinrich,
die finanzwissenschaftliche Begutachtung des kommunalen Finanzausgleichs in Rheinland-Pfalz durch das Gutachten des ifo-Instituts.
In der 15. bis 24. Sitzung hat sich die Enquete-Kommission mit einzelnen Themenfeldern befasst, die einen engen Zusammenhang zur kommunalen Haushaltspolitik oder zur Kommunalverwaltung aufweisen. Dies waren unter anderem der Entwurf eines Gesetzes zur Reform des kommunalen Finanzausgleichs, die Finanzierung der Kindertagesbetreuung unter Einbeziehung der Verhandlungen zur U3-Betreuung, Erfahrungsberichte zur kommunalen Doppik/Überprüfung der kommunalen Doppik, kommunale Förderprogramme und Zweckzuweisungen, die Zukunft der Kreditfinanzierung der Kommunen, das Landesgesetz zur Reform des kommunalen Finanzausgleichs – Gesetzentwurf der Landesregierung (ein Anhörverfahren gemein- sam mit dem Innenausschuss und dem Haushalts- und Finanzausschuss wurde durchgeführt und ausgewertet).
Weitere Themen waren die kommunalen Pensionsverpflichtungen, die Finanzierung der Kindertagesstätten – Verteilung von Lasten und Nutzen, wesentliche Ergebnisse des Kommunalberichts 2013, hier insbesondere der Einsatz derivativer Finanzinstrumente bei kommunalen Gebietskörperschaften, die Auswirkungen des demografischen Wandels auf die kommunale Finanzsituation in RheinlandPfalz, die Stadt-Umland-Beziehungen, die Umlagenproblematik, wesentliche Ergebnisse des Kommunalberichts 2014 unter besonderer Berücksichtigung von Abschnitt sechs (Beispiele noch nicht ausgeschöpfter Konsolidie- rungspotenziale), eine vertiefende Kostenbetrachtung zum Thema Kinderbetreuung und das Thema Kommunalaufsicht.
Weiterhin wurden erörtert: Konsolidierungspotenziale im Bereich der Auftragsangelegenheiten, Pflichtaufgaben und freiwilligen Aufgaben der kommunalen Selbstverwaltung, Benchmark und Best Practice – Standard- und Aufgabenkritik, Kostenbelastung der Kommunen aus der Aufnahme, Unterbringung, Versorgung, Sprachförderung und Betreuung von Bürgerkriegsflüchtlingen und Asylsuchenden.
Einen wesentlichen Bestandteil der Arbeit der EnqueteKommission bildete das Urteil des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz vom 14. Februar 2012 zum kommunalen Finanzausgleich. Der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz hat in seiner Entscheidung grundlegende Ausführungen zum verfassungsrechtlichen Gewährleistungsgehalt des Lasten- und Finanzausgleichs nach Artikel 49 Abs. 6 Satz 1 der Landesverfassung gemacht und dabei seine bisherige Rechtsprechung fortentwickelt. Für eine Neuregelung der mit der Verfassung für unvereinbar befundenen Vorschriften über die Finanzausgleichsmasse und der Schlüsselzuweisungen für das Jahr 2007 und der Folgejahre machte das Gericht dem Gesetzgeber nachstehend dargestellte materielle und formelle Vorgaben, mit denen sich auch die Enquete-Kommission auseinandergesetzt hat.
Der Verfassungsgerichtshof bekräftigte, dass Artikel 49 Abs. 6 Satz 1 der Landesverfassung den Gesetzgeber verpflichtet, den Kommunen im Wege des Finanzausgleichs eine angemessene Finanzausstattung zu sichern. Bei der Bemessung der den Kommunen im vertikalen Finanzausgleich zu gewährenden Mittel verfüge der Gesetzgeber über einen Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum. Im Rahmen dieser Prärogative habe er sicherzustellen, dass die zu gewährenden Finanzmittel ausreichten, um den Kommunen neben der Erfüllung der ihnen zugewiesenen auch die Wahrnehmung frei gewählter Aufgaben zu ermöglichen.
Aus der Gleichwertigkeit staatlicher und kommunaler Aufgaben folge nach Ansicht des Verfassungsgerichtshofs allerdings, dass die hiernach erforderlichen Finanzzuweisungen unter gleichzeitiger Berücksichtigung des Finanzbedarfs des Landes zu bemessen seien.
Der Verfassungsgerichtshof legte in seiner Entscheidung dar, dass der Grundsatz der Verteilungssymmetrie keine Rechengröße darstelle, sondern aus Gründen der Verteilungsgerechtigkeit durch verfassungsrechtlich gebotene Wertungen überlagert werden könne. Als maßgeblich hierfür erachtete das Gericht unter anderem den Umstand, dass für die Kommunen eine Vielzahl staatlich zugewiesener Aufgaben fremdbestimmt sei. Hingegen verfüge das Land über die Möglichkeit, hinsichtlich landesrechtlicher Aufgabenzuweisungen Änderungen vorzunehmen und bei bundesrechtlichen Aufgabenzuweisungen von seinen politischen Mitwirkungsmöglichkeiten im Bund Gebrauch zu machen. Hinsichtlich Letzterem komme dem Land die Aufgabe zu, die finanziellen Belange der Kommunen als eigene zu wahren und durchzusetzen.
Für den Verfassungsgerichtshof stand fest, dass der Gesetzgeber bei der von Verfassungs wegen gebotenen wertenden Betrachtungsweise gegen den Grundsatz der Verteilungssymmetrie verstoßen habe, weil die finanziellen Schwierigkeiten der rheinland-pfälzischen Kommunen, die durch einen neuen Höchststand an Kassenkrediten sichtbar würden, maßgeblich auf staatlich veranlasste hohe Sozialausgaben zurückzuführen seien. Aus Gründen der verfassungsrechtlich gebotenen Verteilungsgerechtigkeit hätte das Land seine Finanzausgleichsleistungen spürbar erhöhen und stärker zur Bewältigung der kommunalen Finanzkrise beitragen müssen.
Der Verfassungsgerichtshof stellte aufgrund der Erfordernisse einer geordneten Finanz- und Haushaltswirtschaft die Unvereinbarkeit der Vorschriften über die Finanzausgleichsmasse und die Schlüsselzuweisungen für das Jahr 2007 und die Folgejahre fest und gab dem Gesetzgeber auf, bis zum 1. Januar 2014 eine Neuregelung des Landesfinanzausgleichs zu treffen und einen spürbaren Beitrag zur Bewältigung der kommunalen Finanzkrise zu leisten, der in einer effektiven und deutlichen Verbesserung der Finanzausstattung bestehen müsse.
Die Enquete-Kommission hat sich im Folgenden mit den Vorgaben des Verfassungsgerichtshofs intensiv auseinandergesetzt. Sie hat in mehreren Sitzungen das Gutachten des ifo-Instituts diskutiert. Die Enquete-Kommission hat in ihrer 12. Sitzung am 10. Januar 2013 ein Eckpunktepa
pier für eine Reform des kommunalen Finanzausgleichs beschlossen. Mit dem Eckpunktepapier wollte die Kommission Leitlinien festlegen, die der Umsetzung der Vorgaben des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz für eine Neuregelung des kommunalen Finanzausgleichs dienen.
Die Fraktionen der SPD und des BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN sowie die Fraktion der CDU hatten der EnqueteKommission jeweils eigene Entwürfe eines Eckpunktepapiers vorgelegt. Mit den Stimmen der Vertreter der Fraktionen der SPD und des BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und der Sachverständigen Herrn Dr. Mertes, Herrn Zeiser, Herrn Reitzel und Frau Professor Dr. Färber gegen die Stimmen der Vertreter der CDU bei Stimmenthaltung der Sachverständigen Herrn Metzger und Herrn Professor Dr. Junkernheinrich hatte sich die Enquete-Kommission für den Entwurf eines Eckpunktepapiers der Fraktionen der SPD und des BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN ausgesprochen. Der Entwurf eines Eckpunktepapiers der Fraktion der CDU wurde mit den Stimmen der Vertreter der Fraktionen der SPD und des BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und der Sachverständigen Herrn Dr. Mertes, Herrn Zeiser, Herrn Reitzel und Frau Professor Dr. Färber gegen die Stimmen der Vertreter der Fraktion der CDU und der Sachverständigen Herrn Metzger und Herrn Professor Dr. Junkernheinrich abgelehnt.
Die wesentlichen Ergebnisse der Enquete-Kommission bzw. den Inhalt der Eckpunktepapiere werde ich kurz referieren, ich werde mich dabei auf die wesentlichen Inhalte beschränken. Die Enquete-Kommission betont, dass alle staatlichen Ebenen, neben dem Land und den Kommunen vor allem auch der Bund, ihren Beitrag leisten müssen, um die Finanzausstattung der Kommunen auf ein für alle Gebietskörperschaften angemessenes Niveau anzuheben.
Der kommunale Finanzausgleich in Rheinland-Pfalz habe sich in wesentlichen Grundstrukturen bewährt, die auch in einem neuen bzw. reformierten Landesfinanzausgleichsgesetz zu bewahren seien. Insbesondere folgende Strukturelemente haben sich als tragfähig erwiesen:
das Einsäulen-Prinzip, wonach es keine getrennten Schlüsselmassen für die einzelnen Gebietskörperschaftsklassen gibt,
die Grundlagen der Ausgestaltung des Systems der Bedarfsermittlung bei den Schlüsselzuweisungen B 2 mit einem Hauptansatz und einer begrenzten Anzahl von Leistungsansätzen,
Der Stabilisierungsfonds gemäß § 5a LFAG habe sich bewährt und ist deshalb im Grundsatz beizubehalten.
Die Enquete-Kommission hält indes eine Beschränkung des maximal positiven Anlagevermögens des Stabilisierungsfonds auf 25 % der Verstetigungssumme des jeweiligen Haushaltsjahres für geboten, um das Spannungsverhältnis zwischen dem kommunalen Liquiditätsbestand und dem Guthabenaufbau im Stabilisierungsfonds zu begrenzen.
Bei der Finanzausstattung der Kommunen ist deren zukünftige Belastung durch die Kosten des Ausbaus der U3Betreuung zu berücksichtigen. Dabei soll geprüft werden, ob sinnvollerweise entsprechende Folgerungen im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs zu ziehen wären oder außerhalb desselben.
Bei den Leistungen der örtlichen Träger nach SGB XII soll eine anteilige Beteiligung in Höhe von jeweils 50 % von Land und Kommunen an den ungedeckten Aufwendungen erfolgen. Dabei ist die Vergleichbarkeit der zugrunde gelegten Kosten zu gewährleisten. Landesleistungen, Verstetigungssumme und Finanzausgleichsmasse sind entsprechend anzuheben.
Um zu erreichen, dass die von den gestiegenen Sozialausgaben besonders betroffenen Gebietskörperschaften im verstärkten Maße profitieren, soll als Kern der Reform des LFAG in Ergänzung des bisherigen Soziallastenansatzes innerhalb der Schlüsselzuweisung B 2 nun eine zusätzliche finanzkraftunabhängige Schlüsselzuweisung „Sozialleistungen“ geschaffen werden.
Mit Bezug auf das System der Schlüsselzuweisungen hält die Enquete-Kommission über die Einführung der neuen finanzkraftunabhängigen Schlüsselzuweisung „Sozialleistungen“ hinaus die Umsetzung der folgenden Eckpunkte für notwendig:
Die Nivellierungssätze für die drei Realsteuern Grundsteuer A, Grundsteuer B und Gewerbesteuer sollten erhöht werden, um die bestehende Differenz zum höheren bundesweiten Durchschnitt der Hebesätze bei diesen Steuerarten deutlich zu vermindern.
Um die starken konjunkturellen Schwankungen der Schlüsselzuweisungen A zu dämpfen, hält die EnqueteKommission eine Umstellung der Ermittlung der Steuerkraftmesszahl dergestalt für notwendig, dass nicht mehr die landesdurchschnittliche Steuerkraft nur eines Jahres zugrunde gelegt wird, sondern die landesdurchschnittliche Steuerkraft der letzten drei Jahre.
Die Enquete-Kommission sieht die Notwendigkeit, die Zuweisungen zum Ausgleich von Beförderungskosten der Schülerinnen und Schüler mit einem Mehrbetrag zu versehen.
Drei Jahre nach ihrem Inkrafttreten soll eine Evaluation der Wirkungen der aktuellen Reform des kommunalen Finanzausgleichs vorgenommen werden.
Unter Verweis auf das VGH-Urteil ist auch eine weitreichendere Kommunal- und Verwaltungsreform zu entwickeln, die alle Ebenen umfasst, tragfähig ist und Einsparungen für die kommunale Ebene bringt.
Darüber hinaus empfiehlt die Enquete-Kommission, sich auf Bundesebene weiterhin dafür einzusetzen, dass eine erhebliche Entlastung der Kommunen bei den Ausgaben für soziale Leistungen herbeigeführt wird. Das in Aussicht gestellte Bundesteilhabegesetz wäre ein positiver Beitrag des Bundes.
Bei der Überprüfung der Auswirkungen der Änderungen des Landesfinanzausgleichsgesetzes sollen nach Ablauf von drei Jahren auch die von der Enquete-Kommission beschlossenen „Eckpunkte für eine Reform des kommunalen Finanzausgleichs“ zugrunde gelegt werden.
In die Überprüfung soll ferner einbezogen werden, inwieweit die neue Schlüsselzuweisung C (Soziallastenansatz) auch im Hinblick auf ein mögliches Bundesleistungsgesetz zu einem indikatorenbasierten Verfahren weiterentwickelt werden kann.