für eine Reform des Föderalismus in Deutschland zu stellen, zumal die Interessenlagen von Landesregierungen und Landtagen zum Teil unterschiedlich sind.
Vielmehr ist es notwendig und dringlich, dass sich die Landtagspräsidentenkonferenz und die Landesparlamente insgesamt an diesem Prozess rechtzeitig und wirksam beteiligen und Vorstellungen zur Stärkung der kompetenzrechtlichen Stellung der Landesparlamente als den vom Volk gewählten obersten Organen der demokratischen Willensbildung entwickeln.
Sie haben deshalb als eine gemeinsame Initiative aller Landtagspräsidentinnen und -präsidenten sowie aller Fraktionsvorsitzenden der deutschen Landesparlamente beschlossen, am 31. März dieses Jahres einen Konvent der Landesparlamente in Lübeck durchzuführen, um in dem aktuellen Reformprozess zur Weiterentwicklung und Stärkung des Föderalismus eine gemeinsame Position der deutschen Landesparlamente zu formulieren und politisch mit Nachdruck, das heißt, mit einer Stimme, zu vertreten.
Die faktische Entparlamentarisierung auf Länderebene sehen die Landtagspräsidenten insbesondere in folgenden Entwicklungen:
Erstens. Die Neigung der Europäischen Union zur übermäßigen Reglementierung und die Vernachlässigung regionaler Gebietskörperschaften im Entscheidungsprozess der EU, die sich zum Beispiel, um nur ein Einfallstor für die schleichende Kompetenzerweiterung der EU zu nennen, häufig über Artikel 308 des Europa-Vertrages bei den Länderkompetenzen bedient, widerspricht dem Subsidiaritätsprinzip und gefährden den föderalen Aufbau der Bundesrepublik.
Nicht jede Frage in Europa ist eine Frage für Europa. Deshalb brauchen wir - das ist eine Forderung der Länder - im EU-Verfassungsvertrag eine klare Kompetenzordnung mit wenigstens drei Aufgabengruppen: ausschließliche Kompetenzen, gemischte Kompetenzen und Ergänzungskompetenzen.
Zweitens. Auch in der deutschen Europapolitik werden Länderbelange ausschließlich aus exekutiver Sicht berücksichtigt. Die Übertragung von Hoheitsrechten auf die EU erfolgt allein durch den Bund, auch dann, wenn Hoheitsrechte betroffen sind, die nach verfassungsrechtlicher Kompetenzordnung den Ländern zustehen.
Zwar gibt es hier gemäß Artikel 23 des Grundgesetzes Mitwirkungsmöglichkeiten der Länder über den Bundesrat; die Landesparlamente werden jedoch nicht unmittelbar beteiligt, haben zumindest auf dieses Verfahren der Länderexekutiven im Bundesrat keinen rechtlich verbindlichen Einfluss.
Drittens. Auch im Verhältnis zwischen Bund und Ländern hat sich die Rechtsetzung von der niedrigen auf die höhere Ebene verlagert, indem unter der Maßgabe der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse, häufig als Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse missverstanden, der Bund vom größten Teil der in die konkurrierende Gesetzgebung fallenden Bereiche Gebrauch gemacht, also die Gesetzgebungskompetenzen der Länder und besonders der Landtage ausgehöhlt hat.
Diese Aushöhlung wurde mit einer starken Beteiligung der Landesregierungen an der Bundespolitik über den Bundesrat erkauft. Verlierer dieser Entwicklung sind wiederum die Landesparlamente. An die Stelle der parla
mentarischen Gesetzgebung auf der niedrigeren Ebene sind bloße exekutive Beteiligungsrechte an der Rechtsetzung auf der höheren Ebene getreten. Regierungsvertreter handeln anstelle des Parlaments.
Viertens. Vielfach werden auch innerstaatliche Entscheidungen in den verbliebenen Gesetzgebungskompetenzen der Länder aus der parlamentarischen Beratung heraus verlagert in einen Verhandlungsverbund von Regierungsvertretern in Form von Beschlüssen der Ministerpräsidenten- und Fachministerkonferenzen. Bei dieser für den Exekutiv- oder Verbundföderalismus typischen Entscheidungsform gibt es kein öffentliches parlamentarisches Verfahren mehr. Den Parlamenten ist auch in diesem Feld die sachliche Gestaltung entzogen. Sie sind vor die Alternative gestellt, dem ihnen unterbreiteten Konsens exekutiv-föderaler Koordination zuzustimmen oder abzulehnen. Ihre Funktion wird also zu der einer bloßen Akklamationsinstanz ohne wesentliche eigene Gestaltungsmacht verkürzt.
Schließlich - fünftens - ist auch eine wachsende Überantwortung parlamentarischer Entscheidungen an verschiedene Formen exekutiver Kooperation mit gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Verbänden bzw. Interessenvertretungen in Form von Kommissionen, Räten, Beiräten, Expertengremien etc. und damit das Herauslösen des Sachverständigenentscheids aus der Parlamentskompetenz festzustellen.
Eine solche stetig wachsende Privilegierung organisierter Interessen könne - so warnte Papier auch in seiner Rede; ich zitiere mit Ihrer Genehmigung, Herr Präsident - zu einer Herausbildung von korporatistischen oder neokorporatistischen Strukturen führen, die Gefahr laufe, das verfassungsmäßige Gefüge politischer Willensbildung allmählich zu überlagern oder zu verdrängen. Die Letztentscheidung bleibe zwar, formal gesehen, beim Parlament. Die Entparlamentarisierung komme aber nicht in einer Entformalisierung, sondern darin zum Ausdruck, dass der Form das materielle Substrat entzogen sei, weil die politische Weichenstellung bereits früher und außerhalb des Parlaments erfolgt sei. Er schlussfolgert deshalb - ich zitiere nochmals mit Ihrer Genehmigung, Herr Präsident -:
„Die parlamentarische Demokratie und das repräsentative Mandat rechtfertigen sich gerade auch dadurch, dass die allgemeinen Interessen nicht Gruppen oder Verbänden überlassen werden können und dürfen.“
In einem „Zeit“-Dossier vom 18. April 2002 beklagt Roland Kirbach die fatale Lethargie der Landtage. Papier spricht sogar von einer Selbstentmachtung der Landtage durch stillschweigende Kompetenzaufgabe. Kirbach sagte in diesem Dossier - ich zitiere mit Ihrer Genehmigung, Herr Präsident -:
Meine Damen und Herren! Diesem Prozess der Entparlamentarisierung entgegenzutreten, ist deshalb das Gebot der Stunde. Landtagspräsidenten- und Fraktionsvorsitzendenkonferenzen haben deshalb gemeinsam einen Forderungskatalog zur Stärkung der Landesparlamente entworfen, gewissermaßen ein Manifest des Landespar
lamentarismus und ein Statut der Subsidiarität, dessen Endfassung am 14. März vorgelegt und am 31. März in Lübeck verabschiedet werden soll.
In dieser Schlussresolution werden Leitlinien für eine klarere Kompetenzordnung, für eine Strukturreform des Föderalismus, für die Restrukturierung der bundesstaatlichen Finanzverfassung, für die Rückübertragung substanzieller Gesetzgebungsbefugnisse an die Landtage und anderes enthalten sein, die eine Stärkung der Länderkompetenzen und der Landesparlamente im künftigen Kompetenz- und Institutionengefüge Europas zum Ziel haben.
Aber es sind nicht allein Einwirkungen oder Unterlassungen Dritter und nicht allein Rechtsetzungsakte des Bundes oder der EU, die die Basis für den Parlamentarismus auf Landesebene schmal werden lassen. Wir haben es gehört: Einige der auf diesem Gebiet zu beklagenden Wirksamkeitsverluste, die insbesondere das Innenverhältnis von Landesregierung und Landesparlament betreffen, haben die Landesparlamente selbst zu verantworten. Diese flankierenden Maßnahmen bzw. Erfordernisse, die eine stärkere Beteiligung des Landtages an Entscheidungen und Initiativen der Landesregierung zum Ziel haben, können nicht Gegenstand der Resolution in Lübeck sein. Sie sind vielmehr im Rahmen der angestoßenen Parlamentsrechtsdebatte in diesem Haus zu thematisieren und zu entscheiden.
Meine Damen und Herren! Die Landesparlamentarier tun gerade jetzt gut daran, ihre Kräfte zu mobilisieren. Es gilt, das Notwendige zur Stärkung des Föderalismus als entscheidende Voraussetzung für die Lebens- und Überlebensfähigkeit des Landesparlamentarismus in Deutschland in Gang zu setzen. Das kann nur in der Geschlossenheit aller Landesparlamente erreicht werden. Dazu ist es erwünscht und sinnvoll, dass auch der Landtag von Sachsen-Anhalt - wie die anderen Landtage auch - sich positioniert und die zu entsendenden Vertreter unseres Landtages zum Lübecker Konvent für ein entsprechendes Abstimmungsverhalten legitimiert.
Ich habe deshalb den Entwurf der Lübecker Schlussresolution in den Ausschuss für Bundes- und Europaangelegenheiten gegeben mit der Bitte, sich damit zu befassen und einen gemeinsamen Antrag zu erarbeiten, in dem insbesondere die aus der Sicht unseres Parlaments vordringlichen Belange, Erwartungen und Forderungen enthalten sind. Dieser gemeinsame Antrag als die Schnittmenge aller Fraktionen liegt Ihnen vor. Ich möchte mich insbesondere beim Vorsitzenden des Ausschusses für Bundes- und Europaangelegenheiten, Herrn Dr. Sobetzko, bei den Mitgliedern der Arbeitsgruppe und bei allen Ausschussmitgliedern für das konsensuale Ergebnis bedanken.
Der Ältestenrat hat in seiner Sitzung am 30. Januar 2003 empfohlen, über diesen Antrag direkt abzustimmen, damit unsere Belange noch einmal ausdrücklich am 14. März eingebracht werden können.
Damit ist das Thema nicht erledigt. Im Gegenteil, es wird uns im Rahmen einer zwei- oder dreigestuften Fortführung des Konventsprozesses zur Konkretisierung, Abstimmung und Durchsetzung unserer Vorschläge in den nächsten Jahren weiter beschäftigen.
Vielen Dank. - Es spricht nun für die Landesregierung Herr Staatsminister Robra. Bitte, Sie haben das Wort.
Herr Präsident! Gestatten Sie mir, in aller Kürze für die Landesregierung zum Ausdruck zu bringen, dass wir die Diagnose hinsichtlich des föderalen Systems, wie sie vom Herrn Landtagspräsidenten vorgestellt worden ist, ohne Wenn und Aber teilen. Sie wissen, dass sich die Landesregierungen und die Bundesregierung in ihrer Föderalismuskommission derzeit auch sehr intensiv mit der Frage auseinander setzen, welche Umgestaltungen notwendig, vor allem auch möglich sind, um den Föderalismus und damit die Gesetzgebungskompetenzen der Länder wieder mit mehr Leben zu erfüllen.
Die Ministerpräsidenten werden Ende März in einer Sondersitzung zu dieser Frage die Position der Landesregierungen definieren. Es zeichnet sich ab, dass es bei einer Reihe von Problemen, namentlich der konkurrierenden Gesetzgebung und den Mischfinanzierungstatbeständen, ein doch überraschend weites Einvernehmen geben kann. Das ist letztlich darauf zurückzuführen, dass der Handlungsbedarf in allen Ländern gleichermaßen als hoch angesehen wird. Die Entschlossenheit, in diesem Meinungsbildungsprozess wirklich zu Ergebnissen zu kommen, eint die Länder. Wir hoffen, dass auch im Bund Einsichten dafür zu gewinnen sind.
Wir begrüßen es als Landesregierung ausdrücklich, dass sich auch die Landesparlamente in der Weise, wie es der Herr Landtagspräsident vorgestellt hat, an diesem Meinungsbildungsprozess beteiligen. Ich darf für die Landesregierung versichern, dass wir gern bereit sind, in den Ausschüssen des Landtages über die weitere Meinungsbildung auf der exekutiven Ebene zu berichten. Ich hoffe, dass es uns gemeinsam gelingt, die beiden Diskussionsströme, den auf der parlamentarische Ebene und den auf der Ebene der Landesregierungen, so miteinander zu verflechten, dass wir am Ende tatsächlich den Fortschritt in der Revitalisierung des Föderalismus erreichen, den wir uns alle wünschen. - Ich danke Ihnen.
Vielen Dank, Herr Minister Robra. - Die Debatte der Fraktionen beginnt mit dem Beitrag der SPD-Fraktion. Es spricht Herr Dr. Püchel.
Sehr geehrter Herr Präsident! Meine Damen und Herren! Mit dem vorliegenden Antrag zeigt der Landtag, dass es doch möglich sein kann, sich in einer wesentlichen Frage zu einer fraktionsübergreifenden Willensbildung durchzuringen. Ich bedauere es, dass das in der Debatte um die Irak-Krise nicht gelingen wird. Es hätte dem Parlament gut zu Gesicht gestanden, wenn die Bürgerinnen und Bürger von ihren gewählten Abgeordneten ein einstimmiges Signal zu der lebenswichtigen Frage von Krieg und Frieden erhalten würden.
Meine Damen und Herren! Während sich viele Menschen derzeit intensiv mit den Ereignissen in und um den Irak auseinander setzen, ist ihnen die Thematik der
Modernisierung des Föderalismus fast zu abstrakt, obwohl gerade diese Frage mit der damit einhergehenden Stärkung der Parlamente von wesentlicher Bedeutung für die langfristige Gewährleistung einer stabilen Demokratie in Deutschland ist.
Ich begrüße es deshalb nachdrücklich, dass die Fraktionen dieses Hauses sich auf einen gemeinsamen Nenner einigen konnten. Dieser ermöglicht es allen zuzustimmen und damit dem Landtagspräsidenten, auf dessen Anregung das Thema zuerst im Ausschuss für Bundes- und Europaangelegenheiten behandelt wurde, ein einmütiges Votum des Hohen Hauses für die Konferenz in Lübeck mit auf den Weg zu geben.
Ich setze in diese Konferenz Hoffnungen, denn die Reform des Föderalismus in Deutschland ist nicht allein als Folge des europäischen Einigungsprozesses zwingend notwendig. Es ist zu begrüßen, dass sich die Landtagspräsidenten zusammen mit den Fraktionsvorsitzenden dieses Themas annehmen wollen; denn folgerichtig ist vor allem die Legislative der Länder gefragt, wenn es zum Beispiel um die Rückholung von Gesetzgebungskompetenzen geht.
Meine Damen und Herren! Gleichwohl lässt der heute vorliegende Antrag auch Raum für spezifische Interessen und differierende Ansichten der einzelnen Fraktionen. Wir haben in den Beratungen festgestellt, dass es interessante Sichtweisen zu ein und derselben Formulierung gibt. Ein wichtiges Beispiel dafür: In dem Antrag ist formuliert, dass die föderale Struktur den Ländern die Möglichkeit gibt, nach ihren Bedingungen die angemessenste Problemlösung unter der Voraussetzung ausreichender Kompetenzen, Gestaltungsspielräume und Chancengleichheit zu finden. Für uns bedeutet das keinen reinen Wettbewerbsföderalismus, sondern einen solidarischen Föderalismus, der von der Chancengleichheit der Länder ausgeht.
Das Prinzip der Bundestreue als ungeschriebener Grundsatz unserer Bundesverfassung verpflichtet die Länder nicht nur gegenüber dem Bund, sondern auch gegenüber den Ländern zu einem vertrauensvollen Zusammenhalt. Meine Damen und Herren! Die Bundesländer können nur dann miteinander um die angemessenste Lösung konkurrieren, wenn sie von der gleichen Linie aus starten können. Die Länder brauchen aber auch Anstöße, mutig zu sein und eigene Wege zu wagen. Hierzu weist der vorliegende Antrag in die richtige Richtung.
Als positiv für die Länder sehe ich insbesondere die Möglichkeit von Öffnungs- und Experimentierklauseln. Diese würden den Ländern die Möglichkeit bieten, eigene Schwerpunkte zu setzen. Wir unterstützen in diesem Zusammenhang die Initiative von Bundeswirtschaftsminister Clement, der anknüpfend an einen Vorschlag von Altbundeskanzler Schmidt vorgeschlagen hat, eine so genannte Innovationsklausel für die neuen Länder zu schaffen. Ich glaube, dieser Ansatz bündelt die Interessen vieler Menschen, auch der Abgeordneten in diesem Hause.
Lassen Sie mich Wasser in den Wein schütten. Sie alle kennen die von mir initiierte Experimentierklausel in unserer Gemeindeordnung. Mit ihr wollte ich es den Kommunen damals ermöglichen, auf Antrag von Landesstandards befreit zu werden. Jahrelang hatten sie von uns - vom Landtag, von der Landesregierung - Deregulierung und Bürokratieabbau gefordert. Als sie nun
die Möglichkeit hatten, selbst aktiv zu werden und ihre Forderungen umzusetzen, kam so gut wie gar nichts, meine Damen und Herren. Ich kann die Zahl der damals gestellten Anträge an den Fingern einer Hand abzählen.
Ich habe für die kleineren Länder und die Stadtstaaten meine Zweifel, ob die Legislativ- und die Exekutivkraft dieser Länder ausreichend ist, um so weitgehende Gesetzgebungszuständigkeiten zu übernehmen, wie es manchem vorschwebt. Nun ideologische, linientreue Gesetzestexte anderer Länder abzuschreiben, weil man selbst nichts auf die Reihe bekommt, wäre nicht der Sinn von Öffnungs- und Expandierklauseln.
Meine Damen und Herren! Besonders zu bemerken bleibt aber der in den Beratungen einheitlich empfohlene Punkt 4 des Beschlusses. Wenn wir von der Stärkung der Länder reden, dann müssen wir erst einmal das Parlament, die demokratisch legitimierte Instanz, für unsere Stellung gegenüber der Exekutive stärken. Unsere Verfassungsväter haben erkannt und es in Artikel 62 unserer Landesverfassung aufgenommen, dass es dazu eines wirksamen Mittels bedarf. Das ist die Informationspflicht der Landesregierung gegenüber dem Parlament.
Der Landtag kann nur dann politisch verantwortlich entscheiden, wenn ihm wesentliche und grundsätzliche Fragen so zeitig zur Kenntnis gegeben werden, dass sein Votum Eingang in die politische Diskussion auf Bundesebene finden kann. Nur ein Beispiel dafür: So meinen wir, dass der Abschluss von Staatsverträgen nicht einzig einer Kenntnisnahme durch das Parlament bedürfen soll, sondern schon einer frühzeitigen Mitwirkung bedarf, welche maßgeblich durch die Landesregierung zu berücksichtigen ist.
Meine Damen und Herren! Ich danke allen Beteiligten, dass dieser gemeinsame Antrag möglich wurde, und bitte um die Zustimmung des Plenums. - Danke.