Auch im Koalitionsvertrag von CDU und FDP sind solche Zielstellungen aufgezeigt worden. So heißt es unter Punkt 1.1:
„Die Koalition wird deshalb prüfen, welche Dienstleistungen und Aufgaben verstärkt Selbständigen und Privaten übertragen werden können. Zur Entlastung der öffentlichen Haushalte sollen von der öffentlichen Hand wahrgenommene Aufgaben privatisiert werden.“
Das Personal gehört natürlich in die Betrachtung mit hinein. Für uns war die Entwicklung des Personals in den Landesbetrieben tatsächlich eine der größten Triebfedern für die Anfrage an die Landesregierung bezüglich des jetzigen Standes und vor allem bezüglich der Zukunft der derzeitigen oder auch neu zu bildenden Landesbetriebe. Deshalb will ich diese Personalentwicklung hier noch einmal ganz kurz ansprechen.
Im Jahr 2001 gab es einen noch überschaubaren Personalbestand von ca. 7 000 Stellen in Landesbetrieben. Bei einer Gesamtzahl von 81 100 Stellen im Landes
dienst waren das 8,6 %. Seit drei Jahren haben wir nun die Tendenz zu einer verstärkten Bildung von Landesbetrieben. So sind seit dem Jahr 2002 sieben neue Landesbetriebe hinzugekommen. In den Jahren 2005 und 2006 werden weitere folgen.
Die Anzahl der Stellen in den Landesbetrieben hat sich bis zum Jahr 2004 auf immerhin 9 200 Stellen erhöht. Das sind bei einem Gesamtbestand von 73 600 Stellen etwa 12,5 %. Ende des Jahres 2006 sollen bereits 11 600 Stellen in Landesbetriebe ausgelagert sein. Bei noch geplanten 69 300 Stellen im Landesdienst sind das dann 16,7 %. Der prozentuale Anteil der Beschäftigten in Landesbetrieben am Gesamtbestand wird sich also innerhalb von nur fünf Jahren verdoppelt haben.
Dabei erscheinen neben der generellen Tendenz der Zunahme der ausgelagerten Stellen mindestens zwei Bereiche problematisch. Erstens steigt der prozentuale Anteil der Beamtenstellen auf 13 % an. Unter dem Gesichtspunkt einer möglichen Privatisierung ist das mehr als fragwürdig. Zweitens wird die Anzahl der Personalstellen in Landesbetrieben die Anzahl der Stellen in der allgemeinen Verwaltung erreicht haben, wie der Landesrechnungshof in seinem Jahresbericht 2004 - Teil 1 - treffend feststellt.
Diese allein unter dem Gesichtpunkt des Personals sehr nachdenklich stimmende Entwicklung der letzten drei Jahre hat uns zu der Fragestellung geführt, was die Landesregierung in den einzelnen Fällen zur Ausgliederung bewog, wie sich künftig die Entwicklung in den einzelnen Landesbetrieben gestalten wird, welche tatsächlichen Einspareffekte sich für den Landeshaushalt erschließen, wie die Landesregierung steuernd und kontrollierend in das Geschehen eingreifen kann und wird und welche Schlussfolgerungen aus der derzeitigen Sicht für zukünftige Entscheidungen zu erwarten sind.
Dass wir nicht die Einzigen und Hartnäckigsten beim Nachfragen sind, kann man, wenn man sich die Mühe macht, in den einzelnen Jahresberichten des Landesrechnungshofes nachlesen. Hierin gibt es eine Vielzahl von konkreten Hinweisen, Kritiken und Vorschlägen, die im Jahr 2003 in dem Beschluss des Parlaments selbst in Drs. 4/28/1099 B gipfelten, dessen vier Grundaussagen bei der Gründung von Landesbetrieben nach der Beschlusslage Konsens im Parlament sind und auch von der Landesregierung geteilt werden. Da diese Punkte ebenfalls Grundlage der Anfrage, aber sicherlich nicht jedem erinnerlich sind, seien sie hier kurz benannt:
Erstens geht es um die Schaffung von Flexibilität für ein betriebswirtschaftliches Handeln, insbesondere wenn es sich um eine Privatisierung handelt.
Drittens sind die mit den persönlichen Verwaltungsausgaben im Zusammenhang stehenden Fragen zu klären.
Diese Bemerkungen sind notwendig, bevor ich mich nun der Antwort der Landesregierung zuwende. Der Umgang mit der Antwort erscheint mir mehr als schwierig, wenn ich allein an die Zielstellung im Koalitionsvertrag denke. Die Antworten selbst sind zum Teil sehr luschig, widersprüchlich und unvollständig - um es milde auszudrücken.
Ein erster Komplex der Fragen widmet sich der Zielstellung bei und den Kriterien für die Gründung einzelner
Landesbetriebe. Die Landesregierung versucht insbesondere anhand der auf Beschluss des Kabinetts erst im Jahr 2002 gegründeten Betriebe ihre Positionen dazu unter den Antworten auf die Fragen 7 und 8 - zum Teil sehr kurz angebunden - aufzuzählen.
Bei der Antwort auf die Frage 4 wird sichtbar, dass die Landesregierung bei der Gründung von LHO-Betrieben ihrer Informationspflicht gegenüber dem Parlament bezüglich der Transparenz und Einbindung nur sehr schwer und zögerlich nachgekommen ist. Anders kann man es nicht bezeichnen, wenn dem Landtag, wie beim LIZ, die Gründung nur 13 Tage vor derselben bekannt gegeben wird oder, wie beim Limsa, nur aufgrund ständiger Nachfragen den Abgeordneten die Zielstellungen überhaupt kundgetan werden. Das ist allein schon deshalb unverständlich, weil das Parlament wegen seines Budgetrechts davon Kenntnis haben sollte, weswegen Gründungen dieser Art nicht einfach nur exekutives Handeln sein können.
Bei der Zielstellung bleibt man zum Teil bei sehr allgemeinen Aussagen wie der Minimierung der Landeszuschüsse, der effektiven und wirtschaftlichen Aufgabenwahrnehmung sowie der Erhöhung des Kostendeckungsfaktors, wie beim LAV beschrieben. Diese Ziele, so meinen wir, sollten bei jeder Einrichtung eines Landesbetriebes eine Rolle spielen und konkret untersetzt werden. Sie wären möglicherweise auch noch in ihrer Allgemeinheit zu akzeptieren, wenn sie denn tatsächlich umgesetzt würden. Betrachtet man beim LAV aber den Wirtschaftsplan, dann sieht man sinkende Erlöse bei stark ansteigender Personalstellenzahl. Dazu muss man keinen Landesbetrieb gründen.
Die gleiche Tendenz zeigt sich auch beim Limsa. Der Landeszuschuss soll in den nächsten Jahren steigen, obwohl beim Limsa als einzigem Landesbetrieb Privatisierungsabsichten angezeigt werden. Wie diese aber allein personalrechtlich mit dem Beamtenrecht in Übereinstimmung gebracht werden sollen - immerhin gibt es bei 36 Stellen 16 Beamte -, ist mir etwas schleierhaft.
Auch bei den geplanten Landesbetrieben wird nicht sichtbar, ob es tatsächlich Untersuchungen darüber gegeben hat, welche der Möglichkeiten, wie Flexibilisierung, Budgetierung oder auch Auslagerung, die gewünschten Ziele am effektivsten erreichen lassen. Das war, wie der Antwort auf die Frage Nr. 9 zu entnehmen ist, auch nicht geplant.
Beim Umgang mit dem LIZ ist die Frage nach der Effizienz noch schwieriger zu beantworten, wenn man in der Antwort auf die Frage 30 erfährt, dass das LIZ bei den Behördenstrukturen für seine Leistungen Preise nimmt, die die Kosten des LIZ decken und sich nicht am Marktniveau orientieren. Das heißt im Klartext, dass sich die Landesverwaltung die Angebote eigentlich woanders viel günstiger einkaufen könnte als beim LIZ. Beim LIZ sind die Kosten so hoch, weil die Personalkosten trotz gleich bleibender Personalstellenzahl ansteigen. Das kann man doch aber nicht ernsthaft als effizienter und wirtschaftlicher bezeichnen.
Ein zweiter Komplex war der Frage der Privatisierung gewidmet. Ich will mich hier nicht auf den uneffektiven Streit über die Begrifflichkeit „unechter“ oder „echter“ Landesbetrieb einlassen. Wichtig und wesentlich erscheint mir doch allein die Beantwortung der Frage, ob die Landesregierung Privatisierungsabsichten hat, woran
Bis auf Limsa soll kein derzeitiger oder geplanter Landesbetrieb für eine Privatisierung infrage kommen, obwohl nur drei der nach dem 1. Januar 2002 gegründeten Landesbetriebe als solche eingestuft werden, die nicht am freien Wettbewerb teilnehmen können. Allerdings hat man ausgerechnet bei der LLG, die dieser Kategorie zugeteilt wurde, die Einnahmen bringenden Laboranalysen privatisiert - wie wir erfahren durften -, sodass die Zielstellung der Kostendeckung erst nach Abbau des Personals etwa im Jahr 2010 erreicht werden könnte. Selbst das wird aber infrage gestellt, wenn man weiß, dass die einzelnen Bereiche der LLG wie Iden oder auch das Landesweingut Verluste in zweistelliger Millionenhöhe vor sich herschieben.
Für die Gründe der Landesregierung, Dienstleistung als Aufgabe eines Landesbetriebes stärker in den Vordergrund zu schieben, werden die neuen Steuerungsinstrumente wie Kosten- und Leistungsrechnung, Doppik und Controlling für die Transparenz des Ressourcenverbrauchs bemüht, zu lesen unter den Antworten auf die Fragen 11 und 12.
In den Antworten auf die Fragen 10, 18 und 35 ist allerdings nachzulesen, dass die Kosten-und-LeistungsRechnung erst in einem Betrieb existiert, Zielvereinbarungen als wesentliches Element des Controllings bisher mit keinem Landesbetrieb abgeschlossen sind und das Controlling selbst eigentlich nur unter dem Gesichtspunkt der Dienst- und Fachaufsicht gesehen wird. - So weit zur Transparenz, Steuerung und Kontrolle.
Ein dritter Komplex wendet sich der Frage des Finanzstatus der einzelnen Betriebe zum Gründungszeitpunkt und zum Zeitpunkt der Fragestellung sowie den möglichen Schlussfolgerungen aus einem Vergleich zu. Abgesehen davon, dass zu den seit dem 1. Januar 2002 bestehenden Betrieben außer dem LIZ, dem LAV und dem Limsa auch noch das LHW, das Landeseichamt und der Landesforstbetrieb gehören, heißt die Antwort kurz und bündig: Es gibt keine Besonderheiten, es gibt keine Schlussfolgerungen, es gibt auch keine Aussagen zum zukünftigen Zuschussbedarf und zur Personalentwicklung, weil es keine Zielvereinbarungen gibt.
Das kann doch die Landesregierung nicht ernsthaft als Antwort ansehen. Wenn ich mir zum Beispiel den Finanzstatus des LIZ bei Gründung ansehe, dann frage ich mich schon, wovon diese 47 Stellen bezahlt worden sind. Es gab keine Einnahmen und Zuschüsse, merkwürdigerweise auch keine Personalausgaben. Nach meiner zugegeben schlichten Denkweise hätten doch wohl die entsprechenden vorherigen Titel oder Titelgruppen als Ausgangsstatus angegeben werden müssen.
Provoziert wird man mit zwei Bemerkungen der Landesregierung in der Antwort auf die Frage 23. Dort wird festgestellt, dass im Rahmen eines LHO-Betriebes den Bediensteten das betriebswirtschaftliche Denken und Handeln besser vermittelbar sei. Wie, sagt die Landesregierung allerdings nicht. Das ist auch schwierig, wenn nicht einmal eine Kosten-und-Leistungs-Rechnung vorhanden ist.
Außerdem sollen Landesbetriebe, die nicht dauerhaft vollständig privatisierbar sind, mit der Zielstellung der Zuschussverringerung nicht in die alte Verwaltungsform
zurückgeführt werden. Was aber passiert mit den Betrieben, die einen steigenden Zuschussbedarf haben oder steigende Verluste nachweisen? Soll dabei auch nichts passieren?
Die beiden letzten Komplexe enthalten Fragen zum Personal und zu personalrechtlichen Problemen sowie Fragen unter anderem nach der Steuerung und dem Controlling, zu denen die Antworten mehr als mager ausfallen. Insgesamt gesehen ist die Anzahl des Personals durch die höhere Anzahl der Landesbetriebe gestiegen. Vergleiche der Jahresscheiben zeigen für einzelne Betriebe, dass es zu Personalaufwüchsen gegenüber dem Gründungsstatus kam und weiter kommen wird.
Von daher ist die Aussage der Landesregierung in der Antwort auf die Frage 25 anzuzweifeln und die Frage zu stellen, ob diese Ausgliederungen nicht Teil ihres Stellenkonzeptes sind. Im Planpersonal sind diese Stellen nicht mehr enthalten und die Vergleiche der Landesregierung mit anderen Ländern im Hinblick auf ihre Zielzahl von 21,6 Stellen auf 1 000 Einwohner beziehen sich allein auf das Planpersonal.
Schwieriger ist generell die Frage zu beantworten, inwieweit mit dem derzeitigen Personal aufgrund des geltenden öffentlichen Dienstrechtes, des Personalvertretungsrechtes, des Tarif- und Besoldungsrechtes und des Vergaberechts tatsächlich effektiver und besser gearbeitet werden kann als in den alten Strukturen. Den Nachweis ist die Landesregierung bisher schuldig geblieben. In Einzelfällen wie bei dem Limsa ist sogar externes Personal nötig, um gewünschte Zielstellungen vor und nach der Gründung des Landesbetriebes zu erreichen.
Ungeklärt ist darüber hinaus die Übernahme der Pensionsverpflichtungen für die beschäftigten Beamten. Bei ca. 1 500 Personen im Jahr 2006 ist das keine unbedeutende Summe, die faktisch als weiterer Zuschuss zu rechnen wäre.
Unbefriedigend sind auch die Antworten zur Eingruppierung der Geschäftsführer und deren Gehälter. Aus der Antwort auf Frage 29 wird deutlich, dass keine Eingruppierung in eine vergleichbare Tätigkeit nach BAT geschehen ist. Das mag begründbar sein, aber nicht mit dem kurzen Satz in der Antwort auf Frage 28: „Die Landesregierung strebt eine in stärkerem Maße leistungsbezogene Vergütung an.“ Es gibt weder Ziel- noch Leistungsvereinbarungen mit den Landesbetrieben. Auf welcher Grundlage soll also hier eine leistungsbezogene Vergütung angestrebt werden?
Ich will es damit bewenden lassen. Die Antworten zeigen, dass offensichtlich innerhalb der Landesverwaltung und der Landesregierung bisher sehr widersprüchliche und zum Teil gegensätzliche Ansätze und Zielstellungen in Bezug auf die Landesbetriebe verfolgt worden sind. Eine Kostenersparnis als Hauptziel ist nur in wenigen Fällen tatsächlich sichtbar und nachweisbar. Eine Kostendeckung innerhalb eines Landesbetriebes kann stattdessen auf Kosten des Gesamthaushaltes gehen.
Ein transparenter Blick des Parlaments auf Ausgründungen und ihre Entwicklung ist kaum noch möglich und wird durch die Ausbringung der sehr unterschiedlich angelegten Wirtschaftspläne, über die wir im Finanzausschuss beraten, nicht besser. Controlling und Steuerung
sind für das Parlament faktisch kaum noch möglich. Ohne die jährlichen Berichte des Landesrechnungshofes - dem an dieser Stelle zu danken ist - wären tiefere Einsichten überhaupt nicht mehr möglich.
Deshalb möchte ich einige Schlussfolgerungen, die uns wichtig erscheinen, nach den Beiträgen der anderen Fraktionen und der Landesregierung als Anregung in die Debatte einbringen.
Vielen Dank, Frau Dr. Weiher. - Das war der Beitrag der fragestellenden Fraktion. Nun bitte für die Landesregierung die Antwort von Herrn Minister Paqué.
Herr Präsident! Meine sehr geehrten Damen und Herren! Die Antwort der Landesregierung auf die Große Anfrage der Fraktion der PDS zu den Landesbetrieben in Sachsen-Anhalt enthält ein außerordentlich umfangreiches Datenmaterial. Die Details dieser Antworten zu wiederholen, macht keinen Sinn. Ich werde mich auf einige Kernaussagen konzentrieren.
In der Großen Anfrage äußert die PDS-Fraktion die Vermutung, die Landesregierung sehe in der Organisationsform des Landesbetriebes den eigentlichen Schwerpunkt bei der Umstrukturierung der Landesverwaltung. Diese Vermutung ist nicht richtig, sie bedarf der Korrektur.
Die Landesregierung hat seit der Übernahme der Regierungsverantwortung im Jahr 2002 ein wichtiges Ziel darin gesehen, die Landesverwaltung umfassend zu modernisieren, das heißt vor allem, die Landesverwaltung effizienter zu gestalten und das wirtschaftliche Denken der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zu fördern. Ein Land wie Sachsen-Anhalt, das in Deutschland sicherlich nicht zu den wohlhabendsten zählt, muss gerade im Bereich der Verwaltung jede Möglichkeit nutzen, mit den vorhandenen Mitteln optimal zu arbeiten.
Dabei ist die Gründung von Landesbetrieben e i n Element, aber keinesfalls das zentrale Element einer solchen Strategie. In diesem Zusammenhang ist zu prüfen, ob durch die Umwandlung bestimmter Behörden in einen Landesbetrieb die staatlichen Aufgaben wirtschaftlicher wahrgenommen werden können, als das zuvor in einer Behördenstruktur geschehen ist.
Viele Fragen im Zusammenhang mit Landesbetrieben beantworten sich allein aus dieser Grundphilosophie heraus. Macht es zum Beispiel Sinn, einen zentralen ITDienstleister zu schaffen? Unsere Antwort ist Ja, denn er trägt wesentlich dazu bei, die Standards der IT-Technologie landesweit zu vereinheitlichen, und er nimmt die Beschaffung für die gesamte Landesverwaltung wahr. - Macht es Sinn, die Verwaltung der landeseigenen Liegenschaften inklusive eines umfassenden Facility-Managements in eine Hand zu geben? Unsere Antwort lautet Ja, denn es lassen sich somit Größenvorteile im Auftragswesen realisieren und eine Verschwendung in der Liegenschaftsverwaltung eindämmen.
Wenn in diesen Fällen Effizienzsteigerungen möglich sind, sollte dann nicht konsequenterweise diesen Verwaltungsdienstleistungen ein möglichst weitreichender haushaltswirtschaftlicher Spielraum gewährt werden?