Die Absenkung des Unterschriftenquorums für ein Volksbegehren verstößt in der konkreten Ausgestaltung, wie Sie sie sich vorstellen, gegen demokratische Grundgedanken der Verfassung. Das wäre, und das hat der Bayerische Verfassungsgerichtshof in der Vergangenheit schon einmal festgestellt, verfassungswidrig. Die Erweiterung des Gegenstands eines Volksbegehrens auf Entscheidungen im Rahmen der Zuständigkeit des Landtags geht in dieser Pauschalität viel zu weit. Volksentscheide und Volksbegehren sollten sich auf grundsätzliche Dinge beziehen. Die Initiierung von Volksentscheiden durch einen Beschluss des Bayerischen Landtags geht ebenfalls zu weit, denn nach dem Wortlaut Ihres Vorschlags würde es dem Landtag voraussetzungsfrei, das heißt, ohne thematische Begrenzung und ohne qualifizierte Mehrheit, ermöglicht, durch Beschluss sowohl seine Gesetzgebungsbefugnis als auch andere Entscheidungen im Rahmen seiner Zuständigkeit per Volksentscheid zu delegieren. Eine solche Flucht aus der Verantwortung sollte man einem Parlament nicht ohne Eingrenzung auf wesentliche Dinge ermöglichen.
Ein Volksentscheid über Staatsverträge ist in dieser Weise ebenfalls indiskutabel. Insgesamt gesehen ist der Vorschlag so unausgegoren, dass wir ihn aus vollster Überzeugung ablehnen werden. Auch im Ausschuss hat er nicht nur von der Regierungskoalition, sondern auch von anderen Abgeordneten die verdiente Ablehnung erfahren. Ich bitte deshalb darum, den Gesetzentwurf abzulehnen.
Frau Präsidentin, meine sehr verehrten Damen und Herren! Erlauben Sie mir bitte, darauf zu verweisen, dass wir in dieser Legislaturperiode über dieses Thema schon etwa fünf- bis siebenmal diskutiert haben. Ich muss deshalb nicht alles wiederholen, was ich sowohl hier als auch im Rechtsausschuss dazu schon gesagt habe. Deshalb nur Folgendes: Der Gesetzentwurf der GRÜNEN enthält viele gute Vorschläge, die bereits vor zehn Jahren Gegenstand eines wenn auch gescheiterten Volksbegehrens waren.
Die guten Vorschläge trägt auch die SPD mit. Das betrifft zum einen die Absenkung der Zahl der Unterstützerunterschriften von bisher 10 % auf 5 % der Stimmberechtigten. Das betrifft auch die Zulassung von Volksbegehren mit finanziellen Auswirkungen, und zwar deshalb, weil es der Verfassungsgerichtshof leider für richtig gehalten hat, die Vorschrift des Arti
kels 73 der Bayerischen Verfassung so eng auszulegen, dass kein Volksbegehren zulässig ist, wenn es auch nur in geringem Maß finanzielle Auswirkungen hat. Wir haben das letztmals im Zusammenhang mit dem Volksbegehren zum Bau des Transrapid erlebt. Diese Vorschläge tragen wir deshalb ausdrücklich mit und sind den GRÜNEN dankbar, dass sie sie hier wieder zur parlamentarischen Beratung gestellt haben.
Es ist bereits mehrfach gesagt worden: Wir erachten das Vorhaben der GRÜNEN für problematisch, Volksbegehren künftig nicht nur mit dem Ziel der Schaffung von Gesetzen für zulässig zu erklären, wie das in der Bayerischen Verfassung bisher vorgesehen ist, sondern Volksbegehren auch dann zu ermöglichen, wenn es um Staatsverträge geht oder um bestimmte Entscheidungen des Landtags. Aus folgenden Gründen sind wir dagegen: Nach der bisherigen Verfassungslage ist das Ziel eines Volksbegehrens immer, ein Gesetz zu schaffen. Das hat nichts damit zu tun, dass die Väter und Mütter der Bayerischen Verfassung den Handlungsspielraum des Volkes hätten eingrenzen wollen, sondern es hat etwas damit zu tun, dass wir nach unserer Bayerischen Verfassung nicht nur einen Gesetzgeber haben, sondern zwei. Nach Artikel 72 der Bayerischen Verfassung sind das Volk und das Parlament die Gesetzgeber. Wenn das Volk ein Gesetz schaffen will, dann muss es sich der hierfür vorgesehenen Instrumente bedienen, nämlich Volksbegehren und Volksentscheid, so wie es das zuletzt im Zusammenhang mit dem Gesundheitsschutzgesetz gemacht und uns dabei deutlich vor Augen geführt hat, wie gut das Volk entscheiden kann.
Wir haben in der Bayerischen Verfassung eine klassische Gewaltenteilung. Auf der einen Seite gibt es den Gesetzgeber, der aus Volk und Parlament besteht. Des Weiteren gibt es die Staatsregierung, die als Exekutive für Einzelfallentscheidungen zuständig ist. Dann gibt es Gott sei Dank unabhängige Gerichte. Meine Damen und Herren, weil das so ist, muss man den Vorschlag, den die GRÜNEN jetzt vorlegen, sehr sorgfältig prüfen; man kann ihm nicht so einfach zustimmen. Zum Vorschlag, Volksentscheide auch über Staatsverträge durchzuführen, muss man sagen, dass sich diese Materie meistens durch eine große Detailverliebtheit auszeichnet. Wer jemals einen Staatsvertrag gelesen hat, weiß, dass man darüber nicht einfach mit einem Ja oder Nein abstimmen kann.
Das ist aber nicht der entscheidende Punkt. Problematischer ist die gewollte Ausweitung der Zulässigkeit von Volksbegehren auf Einzelfallentscheidungen, die eigentlich - das geben die GRÜNEN auch zu - Angelegenheit der Exekutive, also der Staatsregierung sind. Das würde bedeuten, dass das Volk all das re
geln können soll, was auch der Landtag neben der Gesetzgebung tun kann und soll. Zu den Aufgaben des Landtags gehört es typischerweise, die Staatsregierung zu kontrollieren, Einzelthemen im Parlament zu diskutieren und Beschlüsse zu fassen. Wenn man dem Volk diese Befugnis zurückgeben würde - wir können das nicht einfach gönnerhaft gewähren -, würde das bedeuten, dass das Volk nicht mehr nur Volksbegehren mit dem Ziel der Schaffung von Gesetzen einleiten kann, sondern auch Volksbegehren mit dem Ziel der Einflussnahme auf Einzelentscheidungen, die aber nach unserem System der Staatsregierung zugewiesen sind. Das ist schon ein Problem. Das würde die bisherige Architektur der Bayerischen Verfassung, nämlich die dort idealistisch beschriebene Gewaltenteilung zwischen dem Gesetzgeber ist gleich Volk und Parlament auf der einen Seite und der Exekutive auf der anderen Seite, gehörig durcheinanderwerfen.
Das kann zwar durchaus gewollt sein, aber das kann man nicht einfach nebenbei beschließen. Wenn man das will, müsste man sich in der Tat wieder an das Volk wenden und es fragen, ob es das tatsächlich will, weil das wirklich ein Bruch mit den bisherigen Konstruktionsprinzipien der Verfassung wäre.
Gelegentlich wurde gegen den Vorschlag der GRÜNEN eingewendet, es würde der Eindruck erweckt, als wäre eine direkte Demokratie von Hause aus immer besser als eine repräsentative Demokratie. Deswegen möchte ich ausdrücklich sagen: Das sehe ich so nicht. Beide Elemente ergänzen sich. Das Parlament kann sich irren - das passiert auch diesem Hause gelegentlich -; aber auch das Volk kann sich irren. Keiner hat ein Monopol auf Richtigkeit seiner Entscheidungen. Genauso unrichtig ist die Behauptung, die direkte Demokratie wäre das Instrument von Demagogen. Auch das ist falsch; dafür gibt es im Übrigen keine historischen Beispiele. Das Beispiel der Volksabstimmungen in der Weimarer Republik, das immer angeführt wird, ist falsch. Dem größten Irrtum in der Weimarer Republik erlag nicht das Volk in Volksentscheidungen, sondern erlagen gewählte Parlamente, als sie Ermächtigungsgesetze beschlossen haben. Auch dieses Argument stimmt also nicht.
Meine Damen und Herren, uns freut zwar, dass die GRÜNEN diese Initiative ergriffen haben. Wir bitten aber um Verständnis, dass wir wegen der grundsätzlichen Problematik nicht zustimmen können. Das ist ein
Thema, über das man wirklich länger diskutieren müsste, auch mit Experten. Wir werden uns daher enthalten. Ich bitte hierfür um Verständnis.
Herr Kollege Schindler, was Sie zu dem Beispiel aus der Weimarer Zeit sagen, ist natürlich richtig. Ich möchte aber darauf hinweisen - das haben wir im Ausschuss schon diskutiert, und deshalb halte ich diesen einen Aspekt des Vorschlags der GRÜNEN für sehr problematisch -, dass man, wenn man es dem Landtag freistellen würde, jeglichen Gegenstand einer Volksabstimmung zuzuleiten, unbeschränkt den Weg aus der Verantwortung eines Parlaments eröffnen würde. Was der Weimarer Republik geschadet hat, was Sie mit dem Ermächtigungsgesetz angesprochen haben, war letztlich auch eine Flucht des Parlaments aus seiner Verantwortung. Wir sollten darauf achten, dass wir keine unbeschränkte Entlassung des Parlaments aus seinen Verantwortlichkeiten zulassen, die es von Hause aus haben muss.
Herr Kollege Professor Bausback, da stimme ich Ihnen ausdrücklich zu. Es geht aber nicht nur um die Verantwortlichkeit des Parlaments, also der Volksvertretung, die sich schließlich nicht an die Macht geputscht hat, sondern ihren Wählerinnen und Wählern verantwortlich ist. Es geht auch um die Verantwortlichkeit der Exekutive, also der Staatsregierung. Auch die würde man mit dem Vorschlag, der hier gemacht worden ist, infrage stellen. Auch deswegen werden wir uns der Stimme enthalten.
Verehrte Frau Präsidentin, sehr geehrte Kolleginnen und Kollegen! Ich möchte mich eingangs den Schlussgedanken des Herrn Kollegen Schindler anschließen, dass direkte Demokratie nicht per se das bessere Element, sondern ein Element im Spiel der Demokratie ist. Es gibt die parlamentarische Demokratie, und es gibt direkte demokratische Elemente, für die wir sehr viel Sympathie haben. Wir sind durchaus dafür, dass sich das Volk äußern kann. In diesem Zusammenhang muss ich einen Begriff erwähnen, den Kollege Bernd Weiß im Ausschuss dargestellt hat, nämlich die Schwarmintelligenz. Ein Schwarm handelt nicht automatisch von
sich aus intelligent; denn sonst könnte es nicht sein, dass ein Schwarm von Makrelen von Haifischen gefressen wird. Dann kämen nämlich die Makrelen davon.
Man darf nicht blind darauf vertrauen, dass automatisch irgendwo und irgendwie richtige Entscheidungen entstehen, sondern sie müssen irgendwo vorbereitet werden. Jene, welche die Entscheidung treffen, auch wenn es das Volk ist, müssen ihre Entscheidung letztlich verantworten. Das ist eine wichtige Überlegung: Entscheidungen, die getroffen werden, müssen auch verantwortet werden.
Alle Fraktionen in diesem Hause haben in den letzten Jahren immer wieder Anträge auf Verfassungsänderungen eingebracht. Damit entsteht der Eindruck, dass hier ein großes Interesse an mehr Verfassungsänderungen besteht. Dann wäre es aber besser, nicht immer wieder zu versuchen, die Verfassung mit Hilfe einzelner Anträge zu durchlöchern, sondern sich zusammenzusetzen und eine Art von Verfassungskonvent einzuberufen, an dem Spezialisten teilnehmen und in dem das gesamte Gefüge der Verfassung beraten wird. In diesem Gremium wären die Fragen zu beantworten: Wollen wir noch mehr direkte demokratische Elemente? Wollen wir eine völlige Umstellung der Verfassung hin zu einer direkten Demokratie und weg von der parlamentarischen Demokratie? Wollen wir, dass der Ministerpräsident direkt gewählt wird, wie es derzeit von außerparlamentarischen Gruppen gefordert wird? Dann könnte man das in Ruhe erörtern. Der politische Betrieb hier ist nicht dafür geeignet, um diese tiefgehenden Fragen eingehend zu bearbeiten.
Der Gesetzentwurf der GRÜNEN sieht auch vor, dass Volksbegehren, die haushaltswirksam sein können, zugelassen werden sollen. Für diesen Teilaspekt haben wir sogar Sympathie; denn momentan macht es die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts fast unmöglich, ein Volksbegehren über diese Hürde zu heben. Man muss sich auch einmal anschauen, wie Artikel 73 der Bayerischen Verfassung entstanden ist. Bei dessen Beratung hat seinerzeit Ministerpräsident Hans Ehard gesagt: "Volksbegehren sollten nicht weiter eingeschränkt werden, als es notwendig ist." Er hat weiterhin gesagt:
Unter Umständen kann nämlich ein Abgabengesetz - um diesen Ausdruck zu gebrauchen - mit einer Organisationsänderung sehr bedeutender Art verbunden sein, und es wäre unzweckmäßig und unberechtigt, solch ein ganzes Gebiet dem Volksentscheid zu entziehen.
Schon damals hat man also gesehen, dass man nicht jede Materie, welche die Gefahr der Haushaltswirksamkeit in sich birgt, einem Volksentscheid entziehen darf. Bei der Formulierung der Verfassung war beabsichtigt, dass man nicht über den Haushalt insgesamt abstimmen soll, weil über ihn sehr schwierig mit einem Ja oder Nein abgestimmt werden kann. Es gibt aber viele Teilaspekte, die man befürworten oder ablehnen kann. Auch die Gesamtheit des Haushalts muss gesehen werden. Wenn über Einzelpunkte abgestimmt würde, könnten statt des Blicks auf das Gemeinwohl Partikularinteressen in den Vordergrund treten. Das sollte nicht der Fall sein.
Ein anderer Punkt, den wir eher kritisch sehen, ist der Vorschlag, dass über einzelne Sachfragen Volksentscheide durchgeführt werden können. Der Souverän, das Volk, kann Gesetze machen. Das ist so vorgesehen, und davon macht der Souverän manchmal in sehr sinnvoller Weise und manchmal auch sehr laut und kräftig Gebrauch. Dass ein Volksbegehren auch zu einzelnen Sachfragen möglich sein soll, kommt mir sehr komplex und schwierig vor. Warum soll über eine Einzelentscheidung, die vielleicht nur einen Teil von Oberbayern betrifft, ganz Bayern abstimmen, obwohl das übrige Bayern ganz andere Interessen verfolgt oder das Problem überhaupt nicht sieht? Deshalb ist es schwierig, das Bewusstsein für eine adäquate Lösung zu generieren, damit die Menschen in ganz Bayern über diese spezielle Frage entscheiden können oder auch entscheiden wollen. Diese Frage ist sehr schwer zu lösen.
Ein Volksentscheid über Sachfragen wäre auch ein Bruch mit unserer derzeit geltenden Verfassung. Darüber sollte man genauer nachdenken. Ich habe damit gute Erfahrungen. In meinem Heimatdorf lieben wir Bürgerentscheide und führen auch sehr viele durch. Dabei besteht natürlich auch die Gefahr, dass Entscheidungen getroffen werden, die die Kommune schwer belasten. Wer trägt für diese Entscheidungen dann die Verantwortung? In einer Kommune ist es vielleicht leichter, die Verantwortung dafür zu tragen, weil sie jeder mittragen muss. Wenn aber diejenigen, die die Folgen eines Volksentscheides tragen müssen, nur ein großer Teil in ganz Bayern sind, wird es schwierig.
Der letzte Punkt ist die Zehn-Prozent-Hürde. Wir halten es für sinnvoll, dass bei den Volksbegehren eine Hürde eingebaut wurde, die gewisse Anstrengungen erfordert. Die FREIEN WÄHLER versuchen momentan selbst, einen Volksentscheid durchzubringen, und sammeln dafür Unterschriften. Es ist aber gut, dass für ein Volksbegehren eine Unterstützung in einer gewissen Größe erforderlich ist, um den nötigen Willen des Volkes dokumentieren zu können. Bei einem Ab
senken des Quorums wird es immer schwieriger, die Entscheidung, die das Volk treffen soll, auf eine breite Basis zu stellen. Für eine Entscheidung müssen in der Bevölkerung das nötige Gewicht, der nötige Rückhalt und der nötige politische Wille vorhanden sein. Bei einer Absenkung des Quorums besteht die große Gefahr, dass mehr Partikularinteressen durchgesetzt werden, die die breite Mehrheit gar nicht verfolgt, die daher aber möglicherweise auch nicht zur Abstimmung geht.
Wichtig ist, dass bei Volksentscheiden der Bürgerwille und der Wille des Volks deutlich und kräftig zum Ausdruck kommen. Nach unserer Meinung enthält der Gesetzentwurf zwar interessante Teilaspekte. Insgesamt aber würde er den Bürgern nur Steine statt Brot geben. Wenn wir wirklich eine große Veränderung vornehmen wollten, sollten wir den Weg des Verfassungskonvents gehen. Wir sollten aber nicht kleine Stolpersteine setzen, die die Systematik der Verfassung nur völlig durcheinander bringen.
Frau Präsidentin, sehr geehrte Kolleginnen und Kollegen! Ich möchte das, was schon mehrfach gesagt worden ist, ausdrücklich an den Anfang meiner Rede stellen. Wir reden hier nicht über mehr oder weniger Demokratie, wir reden auch nicht über bessere oder schlechtere Demokratie, sondern wir reden über das richtige Verhältnis von repräsentativer und direkter Demokratie. Wir reden über die richtige Balance. Beides ist wichtig, und beides hat seine Berechtigung. Wer meint, immer mehr direkte Demokratie führe automatisch zu mehr Zustimmung durch die Bürgerinnen und Bürger, der irrt sich. Ich möchte, um kein Missverständnis aufkommen zu lassen, ausdrücklich betonen, dass ich ein glühender Verfechter der direkten Demokratie bin. Ich halte es für wichtig, dass die Bevölkerung mitentscheiden kann, und ich halte es für gut, dass sie in Bayern auch tatsächlich mitentscheidet.
Bayern hat eine Vorreiterfunktion. Wir haben eine starke Verankerung der direkten Demokratie in der Bayerischen Verfassung. Die erfolgreichen Volksbegehren zeigen, dass es in Bayern möglich ist, mitzugestalten. Wir können stolz auf unsere Bayerische Verfassung sein.
Daher stellt sich die Frage, warum wir jetzt etwas ändern müssen oder etwas ändern sollen. Jeder der Vorschläge muss deshalb sorgfältig geprüft werden. Drei Vorschläge stehen zur Diskussion.
Der erste Vorschlag ist die Absenkung des Unterschriftenquorums beim Volksbegehren. Kein Quorum beim Volksentscheid setzt natürlich voraus, dass beim Volksbegehren eine Hürde eingeführt werden muss. Das Ziel kann es nicht sein, dass jede Initiative erfolgreich ist. Das kann nicht der Maßstab sein. Nach meinem Verständnis sollen nur die Initiativen erfolgreich sein, die ein Mindestmaß an Rückhalt in der bayerischen Bevölkerung haben. Dafür ist ein Quorum von 5 % zu wenig, weil es beim Volksentscheid eben gerade kein Quorum gibt. Ich warne davor, dass ein Mehr an Volksbegehren zu einem Mehr an Politikverdrossenheit führt, wenn diese Volksbegehren bei den nachfolgenden Volksentscheiden nicht erfolgreich sind. Das Argument, dass nicht alle Volksbegehren erfolgreich gewesen seien, das für die Absenkung des Quorums verwendet wird, ist ein klassischer Trugschluss. Die Erfolglosigkeit kann ganz einfach daran liegen, dass es am Rückhalt in der Bevölkerung gemangelt hat und nicht genügend Bürgerinnen und Bürger die Initiative unterstützt haben.
Der zweite Vorschlag ist, dass der Bayerische Landtag von sich aus der Bevölkerung Fragen zur Entscheidung vorlegen sollte. Ich meine, dass es für diesen Systemwechsel keinen Grund gibt. Es gibt zwei Verfassungsorgane, die gleichberechtigt nebeneinander stehen. Es gibt keinen plausiblen Grund dafür, dass ein Organ einem anderen eine Frage zur Entscheidung vorlegen und auf seine eigene Entscheidungskompetenz verzichten soll. Wir sind gewählt, um Entscheidungen zu treffen. Das sollten wir auch tun.
Der dritte Punkt ist schließlich der Vorschlag, Volksbegehren zu Vorschriften mit finanziellen Auswirkungen zuzulassen. Der Haushalt folgt einem Gesamtkonzept. Er ist das Ergebnis langer Beratungen. Auch wenn die Schlussabstimmung nur mit einem Ja oder einem Nein durchgeführt wird, sind viele Einzelberatungen vorausgegangen. Alles das ist bei einem Volksbegehren oder einem Volksentscheid nicht möglich. Die Gefahr, dass dabei Partikularinteressen der Vorrang vor dem Interesse der gesamten Bevölkerung eingeräumt wird, liegt auf der Hand.
Abschließend meine ich, dass alle Vorschläge, die hier gemacht worden sind, nicht neu sind. Keiner von ihnen führt zu einer echten Stärkung der Demokratie. Deswegen wird die FDP-Fraktion alle diese Vorschläge ablehnen.
Sehr geehrte Frau Präsidentin, sehr geehrte Kolleginnen und Kollegen! Vieles Kluge ist von allen politischen Parteien und Gruppierungen gesagt worden. Ich will es zusammenfassen und die Debatte mit drei Punkten beenden: Erstens. Ich sage es ganz einfach: Die Absenkung der Quoren in der beantragten Form ist verfassungswidrig. Wir brauchen darüber nicht weiter zu reden, wir brauchen auch keine klugen Sprüche mehr. Es ist so.