In Artikel 70 Abs. 1 des Grundgesetzes steht, dass die Länder das Recht der Gesetzgebung haben. Das steht da erratisch. Weiter heißt es dann: „soweit dieses Grundgesetz nicht dem Bunde Gesetzgebungsbefugnisse verleiht.“ Die Vorstellung war, dass die konkurrierende Gesetzgebung im Regelfall von den Ländern und nur im Ausnahmefall vom Bund wahrgenommen wird. Heute ist der Bund der Regelfall, und die Länder sind der Ausnahmefall.
In Artikel 75 des Grundgesetzes ist dann die Rahmengesetzgebung hinzugekommen. In den Artikel 91 a und 91 b des Grundgesetzes sind dann die Gemeinschaftsaufgaben hinzugekommen. Hier ist eine völlig andere Entwicklung eingeleitet worden.
Meine Damen und Herren, zu sagen „der böse Bund“, das ist etwas zu einfach. Natürlich macht es sich der Bund mittlerweile zu einfach. Das ist das süße Gift der Gewöhnung. Es gibt eine gegenläufige Entwicklung, die aber auch genannt werden muss. Es ist nicht so, dass nicht auch die Länder neue Mitwirkungsmöglichkeiten im Bundesrat gewonnen haben. Die Zahl der Zustimmungsgesetze ist von 20 % – das sagen die Fachleute, ich habe es nicht selbst überprüfen können – auf 60 % angestiegen. Allerdings muss ich jetzt differenzieren. Die Gewinner dieser gegenläufigen Entwicklung sind die Regierungen, insbesondere die Ministerpräsidenten.
Die eigentlichen Verlierer dieser Entwicklung sind in einer dramatischen Form die Landtage. Die Krise des Parlamentarismus und des Föderalismus in Deutschland – beides trifft zu – ist zuallererst eine Krise der Landtage. Wir müssen aber auch selbstkritisch sagen, die Länder haben sich zu wenig gewehrt. Die Landtage haben sich zuallererst zu wenig gewehrt.
Sie können ruhig klatschen. Das ist so. Herr Dr. Schiffmann hat das zuvor übrigens genauso gesagt, nur mit etwas anderen Worten.
Insofern sind wir jetzt an einem Punkt angelangt, bei dem es wirklich Zeit wird, dass sich die Länder in einer ganz schwierigen Situation – Christoph Böhr hat das gesagt – zu Wort melden. Wenn ich mehr Zeit hätte, würde ich jetzt gern darauf hinweisen, dass es diese Diskussion schon im Kaiserreich gegeben hat. Diese Diskussion hat es auch in der Weimarer Republik gegeben. Es gibt faszinierende Studien über den Einfluss der Exekutive, der Bürokratie, im Sinn der Stärkung der Ebene, auf der man sich gemeinsam trifft, nämlich des Vermittlungsausschusses. Der Gewinner dieser mehr als 100 Jahre dauernden Diskussion war ohne Zweifel der Bund. Das, was der große Konrad Hesse 1962 in „Der unitarische Bundesstaat“ beschrieben hat – das hat damals für die jungen Politikstudenten in Heidelberg zur Pflichtlektüre gehört –, nämlich das Spannungsverhältnis zwischen der Gestaltung des Bundes und der Erhaltung der Vielfalt, ist in der Tat aus dem Ruder gelaufen. Dafür gibt es bemerkenswerte Beispiele.
Bei der Verfassungsreform 1993/1994 infolge der Einheit waren diejenigen in den Ländern, die die Hochschulgesetzgebung einschließlich des Hochschulbaus voll auf die Länder übertragen wollten, nach einem entsprechenden Ausgleich mit dem Bund, eine kleine Minderheit. Die Mehrheit der Länder, die Landesregierungen, haben sich dagegen gewehrt.
Jetzt muss ich auf etwas hinweisen, was möglicherweise viele gar nicht wissen. Ich bitte diese Formulierung nicht falsch zu verstehen. Ich bin auf diese Formulierung auch erst im Rahmen meiner Kommissionstätigkeit gestoßen, auf die Christoph Böhr hingewiesen hat. Es gibt seit 1994 einen Artikel 125 a im Grundgesetz. Da gibt es die Norm der Möglichkeit der Rückholung von konkurrierender Gesetzgebung auf die Länder. Das steht in diesem Artikel. Die Länder können sich Kompetenzen zurückholen. Voraussetzung ist ein Bundesgesetz. Auf dieser Grundlage sollte dies möglich sein.
Dieses Bundesgesetz wird überhaupt nicht mehr weiterverfolgt. Es gab Ansätze in beiden Legislaturperioden, aber still ruht der See. Die Länder beschäftigen sich mit diesem Bundesgesetz im Sinn der Einforderung derzeit – Herr Staatssekretär, meines Wissens gibt es noch eine Kommission – viel zu wenig. Das ist also zweifelsohne auch eine Schuld der Länder.
Es kommt aber noch eines hinzu, dass man kultur- und geistesgeschichtlich auch sagen muss: In Deutschland ist die Tendenz, die Gleichheit für wichtiger zu halten als die Freiheit, also übereinstimmende Regelungen für wichtiger zu halten als Vielfalt und Wettbewerb, tief verankert. Das ist in Deutschland zweifelsohne tief verankert.
Das ist – Carlo Schmid sagt das auch – ein zentralstaatliches Denken, ein ausgeprägtes Denken in der Tradition der Sozialdemokratischen Partei. Wir tun uns also in Deutschland schwer – auch in der aktuellen Auseinandersetzung –, den Gedanken der Vielfalt und der unterschiedlichen Regelung stärker in den Vordergrund zu stellen.
Man kann ein Stück weiter gehen als der rheinlandpfälzische Landtag. Die Kommission, die Christoph Böhr genannt hat, geht wesentlich weiter. Wir haben gesagt: Gut, wir werfen das Lasso weit aus. Von meiner Mentalität her bin ich eher für die Ausrufung der Revolution als für die Samtpfötchen.
Meine Damen und Herren, ich sehe natürlich, dass die Revolution in dieser Situation schwer ausrufbar ist und man dann möglicherweise mit dem Karren an die Wand fährt. Insofern finde ich den Antrag in der Gesamtsituation und auch im Vergleich mit dem, was die anderen Länder formuliert haben, gut.
Meine Damen und Herren, noch eine kurze Bemerkung zu der Interessenlage. Das hat niemand angesprochen. Das formuliere ich ziemlich deutlich. Das Interesse der Bundesregierung an einer grundlegenden Veränderung ist – ich sage es ganz höflich und dem Tag angemessen – ungewöhnlich schwach entwickelt. Das Interesse des Bundestags an einer grundlegenden Veränderung – auch das sage ich höflich – ist noch schwächer entwickelt.
Meine Damen und Herren, hören Sie genau zu. Jetzt komme ich zu einer dritten Gruppe. In dieser Diskussion ist mein Vertrauen in die Ministerpräsidenten verbesserungsfähig. Ich sehe nicht, dass die Ministerpräsidenten wirklich daran interessiert sind, dass eine Entzerrung kommt, weil das mehr Verantwortung, mehr Öffentlichkeit, mehr Risiko und mehr politische Auseinandersetzung mit sich bringt.
Die jetzige Regelung – 60 % des Bundesrats im Zustimmungsgesetz und die Kamingespräche sind schon angesprochen worden – ist eigentlich für die Ministerpräsidenten – ich sage die Ministerpräsidenten und differenziere nicht – eine kommode Situation. Das Kommode ist eigentlich immer etwas, an dem man gern festhält. Ich will das offen sagen, um die Tragweite der Auseinandersetzungen und das Problem deutlich zu machen, das auf uns zukommt.
Insofern finde ich gut, was im Ansatz versucht wird. Wir sind als Länderparlament im Begründungszwang, dass
wir nicht nur über unsere Befindlichkeit und unsere geschundene Seele reden, sondern wirklich etwas nachweisen. Ich zitiere aus dem Lübecker Papier den letzten Satz auf der ersten Seite: „Die zunehmende Zentralisierung und Verflechtung politischer Entscheidungen sowie die Entwicklung zum Exekutivföderalismus gefährden Vielfalt und Bürgernähe, demokratische Legitimation, Transparenz und Effektivität des politischen Handelns.“
Das heißt, wir müssen in der Diskussion unter Beweis stellen, dass wir in dem Sinn, wie es in dieser Resolution und auch in der Kieler Resolution in Ansätzen versucht wird, in der Lage sind, für eine bessere Politik Sorge zu tragen. Manches und auch das, was wir formulieren, geht weit – das Mitbestimmungsrecht der Landesparlamente bei Grundgesetzänderungen. Alle müssen abstimmen, und wir müssten schreiben, wie viele das sein müssen. Reicht die Mehrheit, zwei Drittel der Landesparlamente?
Ich nenne beispielsweise das Klagerecht der Landesparlamente in Sachen EU. Ich bin Herrn Kollegen Schiffmann dankbar, dass er ausführlich auf das EUThema hingewiesen hat. Das sind weit reichende Dinge. Eins, zwei und drei in der Numerierung sind leichter erreichbar. Das große Thema, die Finanzverfassung, ist das schwierigste Thema, vor dem wir stehen. Alle behutsamen Ansätze zur Änderung der Finanzverfassung in den letzten 20 Jahren sind in den Gesprächen von einer Sperrminorität der Länder verhindert worden. Das muss man sehen. Es gab nie eine Zweidrittelmehrheit für eine ausreichende Änderung. Es gibt nicht nur das Problem der Konnexität, sondern Probleme bis hin zu der Frage, die ich in folgendes schöne Bild bringe. Wenn das Land Thüringen eine Millionen Euro mehr Steuereinnahmen hat, hat es nach der letzten Berechnung, die ich gesehen habe, 930.000 Euro weniger im Finanzausgleich. Wenn es eine Million weniger Steuereinnahmen hat, bekommt es 930.000 Euro mehr im Finanzausgleich. Es ist nicht so, dass unser föderalistisches System in jedem Punkt so darstellbar ist. Mir sagen Wissenschaftler und auch die Professoren der Hochschule in Speyer, dass die Diskussionen im Ausland mittlerweile wesentlich kritischer gesehen werden.
Meine Damen und Herren, Konrad Adenauer und Carlo Schmid waren der Überzeugung, dass der Bundesrat falsch zusammengesetzt ist. Die Freude muss ich dem Herrn Ministerpräsidenten noch machen. Ich meine es gar nicht böse. Außerdem berufe ich mich auf einen Sozialdemokraten. Ich zitiere aus dem Buch „Erinnerungen“, Seite 385: „Über die Struktur der Länderkammer und das Ausmaß ihrer Befugnisse wurde bis zuletzt beraten und immer wieder abgestimmt. Ich war der Meinung, dass man sich von dem traditionellen Bundesratsmodell“ – er meint das Reichsratsmodell der Weim arer Republik – „absetzen und zu einem Senatsmodell übergehen sollte. In einem Bundesrat traditioneller Prägung würde die Abstimmung der Minister in den meisten Sachfragen die Meinung ihrer beamteten Berater wiedergeben.“... „Mir schiene es demokratischer, die Länderkammer mit von den Landtagen oder auf andere Weise zu wählenden Senatoren zu besetzen.“ – Ich kann nur sagen: Schade, dass sich Carlo Schmid nicht durchgesetzt hat. Die CDU-Fraktion hätte mich schon
Eine Reihe Abgeordneter des Parlamentarischen Rats stimmte ihm zu, unter ihnen auch Konrad Adenauer, der den Bundesrat alten Stils respektlos ein „Parlament der Oberregierungsräte“ – heute würde man der Ministerialräte oder der Ministerialdirigenten sagen – nannte, womit er zum Ausdruck brachte, wer in diesem Gremium praktisch das Sagen haben würde, also der Einfluss der Bürokratie auf diese Entwicklung des Unitarismus, der letztlich – es ist merkwürdig, dass sehr viele zu diesem Ergebnis kommen – die Entwicklung zugunsten des Bundes entscheidend befürwortet und entscheidend begünstigt hat.
Meine Damen und Herren, bleiben wir an dem Thema dran. Es ist ein spannendes Thema. Mein Optimismus insgesamt geht nicht in Richtung einer erfolgreichen Revolution, sondern mühsamer kleiner Schritte. Diese Schritte sind notwendig, nämlich das Bohren dicker Bretter im Interesse eines ortsnahen Parlamentarismus und im Interesse von Vielfalt und Transparenz in der Politik. Wenn wir sehen, wie die Bürger in Deutschland – das ist das Volk, für das wir arbeiten; wir haben kein anderes – die politische Meinungsbildung und die Parlamente insgesamt beurteilt, gibt es zu mehr Transparenz, mehr Vielfalt und Wettbewerb ausreichend Anlass.
Herr Präsident, meine sehr verehrten Damen und Herren! Die föderalistische Verfassung der Bundesrepublik Deutschland hat in der Europäischen Union nach wie vor Vorbildcharakter. So zeigen sich auch in anderen europäischen Ländern – Herr Kollege Dr. Schiffmann hat es gesagt – starke Regionalisierungstendenzen, weil man gerade angesichts einer immer stärker werdenden Europäischen Union die Vorteile eines föderalistischen Staatsaufbaus klar erkennt.
Die Eigenstaatlichkeit von Regionen, wie zum Beispiel die der Länder in Deutschland, sichert die Subsidiarität. Eigene Verfassungen, Gesetzgebungskompetenzen und Finanzhoheiten ermöglichen es, die Politik und die Gesetzgebung so bürgernah wie möglich und an den jeweiligen regionalen Problemen orientiert auszurichten.
Föderalismus soll gewährleisten, dass Mittel und Maßnahmen so zielgerichtet wie nur möglich eingesetzt werden und vor Ort ankommen. Er sichert zudem ein erhebliches Maß an zusätzlicher politischer Teilhabe der Bürgerinnen und Bürger. Eine strikt nach dem Subsidiaritätsprinzip ausgerichtete Politik gewährleistet, dass die
Ebenen vor Ort Probleme direkt unter möglichst großer Einbindung der Menschen und der von ihnen gewählten Räte lösen können.
Föderalismus ist im Gegensatz zur Zentralstaatlichkeit ein Garant für maximale politische Teilhabe aller. In den vergangenen 50 Jahren musste jedoch auch der Föderalismus in Deutschland eine schrittweise Aushöhlung erfahren. Das Verhältnis von Bundesrat zu den Länderparlamenten begünstigt einen Exekutivföderalismus. Zunehmende Mischfinanzierungen zwischen dem Bund, den Ländern und den Kommunen, aber auch der Europäischen Union bremsen den Wettbewerbsföderalismus. Sie führen dazu, dass Mittel nicht immer zielgerichtet eingesetzt werden, sondern häufig auch aus dem Grund, dass Maßnahmen und Projekte kofinanziert werden und verbauen damit manchmal den Blick auf das Notwendige.
Regelungskompetenz und die damit eigentlich verbundene Finanzierungsverantwortung liegen häufig nicht in einer Hand, sodass die Ebene, die bestellt, oft erwartet, dass ein anderer bezahlt. Dies und die Tatsache, dass für die Länder häufig nicht genügend Finanzausstattung und eigenständige Finanzquellen vorhanden sind, schränken die finanzielle Autonomie erheblich ein.
Die Rahmengesetzgebung und die konkurrierende Gesetzgebung durch den Bund gehen in vielen Fällen weit über wirklich notwendige bundeseinheitliche Regelungen hinaus. Hier sieht man dann häufig das Prinzip „Viele Köche verderben den Brei“, weil die Regelungen vor Ort nicht den regionalen Unterschieden angepasst werden können.
Die Konsequenzen dieser Entwicklung bekommen wir alle täglich mit. In der Öffentlichkeit wird breit über das Verkommen der Länderparlamente diskutiert. In den wirklich wichtigen Fragen erfolgt die Einbindung der Länder zum einen über den Bundesrat, wobei eine Teilhabe der Länderparlamente aufgrund der komplexen Verhandlungsprozesse nur sehr eingeschränkt möglich ist.
Bundeseinheitliche Regelungen in vielen Bereichen verhindern, dass wir die Dinge selbst regeln können. Vom Bund oder auch der EU werden Gesetze und Vorgaben verabschiedet, zu denen wir dann Ausführungsbestimmungen abnicken dürfen, die trotzdem mit einem hohen zeitlichen Aufwand in Fraktionen, Arbeitskreisen und Ausschüssen vorbereitet und dann im Plenum diskutiert werden. Die Öffentlichkeit bekommt dann mehr oder weniger zu Recht und in der Presse oft breit diskutiert den Eindruck, wir hätten nichts wirklich Wichtigeres mehr zu tun.
Mittlerweile erstreckt sich die Debatte zum Thema „Zentralismus versus Föderalismus“ auch auf Bereiche, die eigentlich originär Ländersache sind, wie den Bildungsbereich. Dies wurde hier schon gesagt. Auch dabei gehen die Forderungen und die Debatte über sinnvolle bundeseinheitliche Bildungsstandards zum Teil weit hinaus.
Auch in der Praxis werden Dämme gebrochen, wie beispielsweise bei der Finanzierung von Schulbauten für
die Ganztagsschulen durch den Bund. Ich denke, aber auch hier müssen wir uns an die eigene Nase fassen; denn wie bei anderen Mischfinanzierungen gilt auch hier das Prinzip, dass wir vom Grundsatz des Subsidiaritätsprinzips nicht abweichen wollen, aber wie bei so vielen anderen Dingen im Einzelfall für jeden Cent auch dankbar sind und die Mittel munter verbauen.
Für den Bürger, der ursprünglich durch den Föderalismus mehr Teilhabemöglichkeiten bekommen sollte, dem durch das föderalistische Prinzip auch mehr Klarheit, mehr Transparenz und mehr Angemessenheit der politischen Entscheidungen zuteil kommen soll, bewirkt die zunehmende Verflechtung Verwirrung, Ärger, Frustration und ein Gefühl der Ohnmacht. Er findet sich im Dickicht der von unterschiedlichen Ebenen beschlossenen Gesetze und Regelungen kaum noch zurecht.
Äußert ein Bürger Kritik, stellt eine Frage oder hat vor Ort ein Bedürfnis, sieht es oft und sehr schnell so aus, als würde die Zuständigkeit einfach auf eine andere Ebene abgewälzt. Letztlich ist ihm auch nicht immer transparent, wohin sein Steuergeld fließt. Durch das Verhältnis von Bundesrat zum Bundestag hat er oft nicht das Gefühl, dass er auf der Ebene des Bundesrats bürgernah und nach regionalen Interessen vertreten wird, sondern dass die Lösungen, die ihm zugute kämen, zerredet und blockiert werden, dies unabhängig von den jeweiligen politischen Mehrheiten.
Meine sehr verehrten Damen und Herren, wenn wir es mit einer nach dem Subsidiaritätsprinzip organisierten Europäischen Union, mit einer klaren Verfassung und mit einer föderal organisierten bürgernahen Bundesrepublik Deutschland ernst meinen, dann brauchen wir nicht nur eine im Europäischen Konvent und unter großer Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger entstehende Europäische Verfassung, die die Kompetenzen der einzelnen Ebenen sehr klar abgrenzt und Mechanismen zur Beteiligung der Regionen und zur Wahrung des Subsidiaritätsprinzips einbaut, sondern wir brauchen auch eine deutliche Reform der föderalen Ordnung der Bundesrepublik Deutschland.
Es ist deshalb sicherlich sehr zu begrüßen, da wir alle an einem Strang ziehen müssen, dass ein solcher Diskussionprozess auf der Ebene der Staats- und Senatskanzleien stattfindet und auch schon klare Ziele form uliert wurden.
Es ist jedoch auch zwingend notwendig, dass sich die Parlamente als Legislative und vor allen Dingen als demokratisch gewählte Vertretung der Bürgerinnen und Bürger in den Ländern im besonderen Maße mit ihren Impulsen in diese Diskussion einbringen und hierfür eine breite Öffentlichkeit herstellen.