Wer sinnvoll über mögliche Lösungen eines Problems diskutieren will, muss das Problem vorher kennen. Hier tritt schon das erste Problem der öffentlichen Haushalte auf: In der herkömmlichen kameralen Rechnungslegung tauchen implizite Schulden gar nicht auf.
Nach dem Motto „Aus den Augen, aus dem Sinn“ vernachlässigen die Befürworter neuer Ausgabenprogramme diese impliziten Schulden dann auch gern. Wir erleben das in den Diskussionen über das Elterngeld und über die Gesundheitsreform; jetzt gerade erleben wir es in den Diskussionen über die Verlängerung der Auszahlungsdauer des Arbeitslosengeldes I und die teilweise Rücknahme der Erhöhung des regelmäßigen Renteneintrittsalters auf 67. Bei einer ordentlichen öffentlichen Rechnungslegung würde es erheblich schwieriger, die Finanzierung politischer Luftschlösser durchzuboxen.
Vielleicht ist das der Grund dafür, dass die öffentliche Hand vielerorts davor zurückschreckt, den öffentlichen Haushalten das aufzuerlegen, was sie von jedem privatwirtschaftlichen Unternehmen verlangt: eine aussagekräftige Rechnungslegung. Herr Minister, wir haben darüber einmal diskutiert, Sie haben das einmal angekündigt. Wir haben einen Nachhaltigkeitsetat aufzustellen, wenn wir uns über politische Entscheidungen, die in der Zukunft Wirkung haben, Gewissheit verschaffen wollen.
Liebe Kolleginnen und Kollegen, zum Ausmaß des Problems: Unter der Annahme, der langfristige durchschnittliche Realzins übersteige das durchschnittliche Wirtschaftswachstum um 1,5 Prozentpunkte, summierten sich explizite und implizite Staatsschulden 2005 auf einen Barwert von über 6,2 Billionen €. Das ist fast das Dreifache des Bruttoinlandsproduktes. Von diesen 6,2 Billionen € sind nur ein knappes Viertel explizite Schulden, etwas über 1,4 Billionen €. Über drei Viertel der gesamten Staatsschulden sind Zahlungsversprechungen, die feststehen, gesetzlich normiert sind, über 4,7 Billionen €, die in der öffentlichen Rechnungslegung meist unterschlagen werden.
Geld, das der Staat ausgibt, müssen die Menschen irgendwann erwirtschaften. Entweder zahlen sie Steuern und Beiträge, um die Ausgaben zu finanzieren, oder sie zahlen Steuern und Beiträge, um den Schuldendienst zu finanzieren. Die Schulden von heute sind eben die Steuern von morgen. 2005 waren nach Angaben des Statistischen Bundesamtes im Jahresdurchschnitt knapp 39 Millionen Menschen erwerbstätig. Rechnerisch belief sich die Staatsschuld also pro Erwerbstätigem auf fast 160.000 €, davon etwa 37.000 € explizite und über 122.000 € implizite Staatsschulden.
Nicht nur die Höhe der öffentlichen Schulden belastet die politischen Gestaltungsspielräume. Die jeweils aktuelle finanzpolitische Handlungsfähigkeit wird besonders durch den Kapitaldienst eingeengt, die laufenden Zinszahlungen. In Schleswig-Holstein merken wir das dramatisch, wenn wir uns unsere Haushaltsdaten angucken. So wird zum Beispiel im laufenden Landeshaushalt ungefähr jeder achte Euro für Zinszahlungen ausgegeben.
Liebe Kolleginnen und Kollegen, die Tendenz zu überhöhten Ausgaben liegt in der Natur des politischen Prozesses: Gewählt wird eher, wer den Menschen Geld oder etwas Geldwertes gibt oder wenigstens verspricht. Das Ausgeben fällt meist beson
ders leicht, weil man ja das Geld anderer Leute ausgibt. Das bedeutet, die Anreize, mit öffentlichem Geld sparsam umzugehen, sind besonders gering.
Verstärkt wird dieser Drang zu immer höheren öffentlichen Ausgaben auch noch dadurch, dass diejenigen, die neue Ausgaben beschließen, oft nur für Bruchteile der notwendigen Einnahmen zu sorgen haben. Weil der ständige Drang, die Staatsausgaben zu steigern, nicht in eine immer weiter ausufernde öffentliche Verschuldung münden sollte, wurde die Möglichkeit zur Aufnahme neuer Schulden in der Verfassung begrenzt: Die Schuldenaufnahme soll regelmäßig höchstens so hoch sein wie die Investitionen. Kollege Hay hat darauf hingewiesen.
Liebe Kolleginnen und Kollegen, diese Regel ist sinnvoll: Mittels der Schuldenfinanzierung kann die Bezahlung eines Vermögensgutes über dessen Lebensdauer gestreckt werden; dann bezahlen alle Generationen mit, die das neu geschaffene Vermögen nutzen. Leider hat diese Schuldengrenze in der Vergangenheit versagt. Sie hat versagt, weil erstens der Begriff der Investition zu weitläufig ausgelegt wurde und zweitens zu häufig ein Ausnahmetatbestand postuliert wurde: der Aufnahmetatbestand der Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts, den wir uns - wenn wir ehrlich sind - immer gegen unsere innere Überzeugung bestätigt haben, damit wir die Kreditaufnahme rechtfertigen konnten.
Um die Schuldenaufnahme wirksam zu begrenzen, dürften nur Vermögenszuwächse als Investitionen gezählt werden. Hierzu müssten die Bruttoinvestitionen der öffentlichen Hand vor allem um die Abschreibungen bereinigt werden. Das scheitert allerdings vielerorts daran, dass die Gebietskörperschaften nicht wissen, über welches Anlagevermögen sie verfügen und wie viel es wert ist.
In diesem Zusammenhang fordern einige, die Investitionstatbestände um die Bildungsausgaben zu erweitern. Dagegen spricht aus Sicht der ökonomischen Theorie grundsätzlich nichts, wenn die Bildungsinvestitionen genauso behandelt würden wie die Investitionen in Sachkapital. Das bedeutet, von den Bruttoinvestitionen müssen die Abschreibungen abgezogen werden.
Der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung hat in seiner Stellungnahme für die Föderalismuskommission dargestellt, dass das Nettokonzept wegen der hohen Abschreibungen bei Humankapital dazu führt, dass kaum Nettoinvestitionen nachbleiben. Außerdem ist die Ermittlung des Geldwertes der Nettobildungsinvestitionen so aufwendig, dass sie teurer werden
könnte als die Nettobildungsinvestitionen selbst. Aus diesen Erwägungen schlagen die fünf Weisen vor, Bildungsausgaben weiterhin von den Investitionen zu trennen.
Nur in Ausnahmefällen dürfen die neuen Schulden höher sein als die Investitionen. Per Definition wird mit den zusätzlichen Schulden dann Staatskonsum finanziert. Diese Ausnahmefälle sind auf konjunkturelle Schwächephasen beschränkt, nicht auf längere Perioden der Wachstumsschwäche. Das steht zwar so ausdrücklich nirgendwo im Gesetzestext geschrieben, aber es ergibt sich aus dem Stand der Wissenschaft: Nachfragebedingte konjunkturelle Schwächephasen können unter bestimmten Umständen mit höherem Staatskonsum verkürzt und abgemildert werden; Wachstumsschwächen hingegen sind immer angebotsbedingt, da hilft schuldenfinanzierter Staatskonsum nicht.
Deshalb schlagen die fünf Weisen vor, die Höhe der zulässigen jährlichen Neuverschuldung viel konkreter als bisher von der jeweiligen konjunkturellen Lage abhängig zu machen. So wären die öffentlichen Haushalte gezwungen, das zu tun, was Lord Keynes dereinst vorschlug: In konjunkturell schlechten Zeiten möge der Staat mehr ausgeben, als er einnimmt, wenn er im Gegenzug diese Schulden in konjunkturellen guten Zeiten wieder tilgt.
Wenn ich mich richtig erinnere, steht so etwas auch im Stabilitäts- und Wachstumsgesetz; nur daran gehalten hat sich in der Vergangenheit bedauerlicherweise keiner.
- An den einen Teil, nicht mehr auszugeben, ja, aber mehr einzunehmen und die Mehrausgaben zu tilgen, nein.
Liebe Kolleginnen und Kollegen, viele Politikerinnen und Politiker aller Couleur vergessen nur allzu gern den unangenehmen zweiten Teil von Keynes’ Rat. Viele übersehen auch, dass in schlechten Zeiten mehr auszugeben keineswegs bedeutet, dass neue Ausgabenprogramme beschlossen werden müssten. Im Gegenteil, meist ist es viel wirksamer, die automatischen Stabilisatoren wirken zu lassen, also die Ausgaben für die soziale Sicherung und die Steuereinnahmen.
Es wäre schon viel gewonnen für unser Gemeinwesen - das sage ich ausdrücklich an Sie, sehr verehrter Herr Landtagspräsident, und an den Kollegen Hay -, wenn die Föderalismuskommission II ihr Ziel erreichte und wirksame Verschuldungsgrenzen schüfe.
Denn anschließend kämen wir vielleicht endlich dazu, die Finanzbeziehungen zwischen dem Bund und den Ländern einerseits und andererseits zwischen den Ländern neu und sinnvoll zu ordnen.
Ich sage für meine Fraktion ausdrücklich, auch im Hinblick auf Überlegungen von Fraktionen aus südlicheren Ländern, dass wir einen Verschuldungsfonds nur dann mittragen werden, wenn die Tilgungsbeiträge nach der Wirtschaftskraft zu leisten sind und nicht nach dem jeweiligen Beitrag in dem Verschuldungsfonds.
Ich wünsche den Kolleginnen und Kollegen dieses Hauses, die in der Föderalismuskommission mitarbeiten, allen Erfolg. Wir können es als SchleswigHolsteiner brauchen.
Ich danke Herrn Abgeordneten Kubicki. Das Wort für BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN hat deren Fraktionsvorsitzender Karl-Martin Hentschel.
Sehr geehrte Frau Präsidentin! Meine Damen und Herren! Es ist schon etwas absurd, wenn man die Situation betrachtet: Da tagt eine Kommission in Berlin, die die Finanzverfassung unseres Staates neu schreiben soll, und kaum jemand nimmt das wirklich wahr. Ich finde die Sache ausgesprochen wichtig, denn es geht um die Verteilung von Geld und um die Verteilung von Macht. Wenn wir jetzt gucken, was da passiert, geht es im Grunde um die Neuverteilung der Aufgaben, der Finanzquellen und damit der entscheidenden Aufgaben von Bund, Ländern und Kommunen. Es geht um eine Neukonstruktion unserer demokratischen Verfassung. An sich geht es um das Projekt, das 1990 auf der Tagesordnung stand und damals nicht richtig angepackt worden ist.
Trotzdem hat man das Gefühl, das Ganze findet in den Hinterzimmern statt und in der Öffentlichkeit spielt es kaum eine Rolle. Das ist schade. So etwas darf nicht in den Hinterzimmern der Macht stattfinden, so etwas muss öffentlich breit diskutiert werden. Deswegen bin ich dankbar, dass wir die heutige Debatte führen.
Es gibt viele Punkte, in denen wir uns einig sind: Natürlich müssen wir einen Entschuldungsfonds haben, natürlich müssen wir eine Schuldenbegrenzung haben und müssen diese Fragen neu regeln. So weit sind wir uns einig.
Es gibt aber auch Punkte, in denen wir uns nicht einig sind. Übrigens geht die Diskussion auch bei den Grünen sehr quer: In der Fraktionsvorsitzendenkonferenz haben wir Vertreter eines Zentralstaates, die fragen, was Länder überhaupt sollen, bis hin zu Vertretern von starker regionaler und kommunaler Autonomie. Alles ist vertreten. Ich persönlich gehöre zu Letzteren. Ich bin überzeugt, dass Demokratie in den Ländern und in den Kommunen näher an den Menschen ist, dass sie dann aber auch die Möglichkeit haben muss, zu entscheiden und nicht nur Sparbeschlüsse umzusetzen.
Für mich steht deshalb ein Punkt im Zentrum der Diskussion, und zwar das Recht der Länder und Kommunen, eigene Steuern erheben zu können. Lothar Hay hat sich mit diesem Punkt ja auseinandergesetzt. Ich bin sehr dankbar dafür, dass in dem Papier der Präsidenten ein Prüfauftrag zu folgendem Punkt enthalten ist - ich zitiere -: Erweiterung des Spielraums der Landesparlamente zur Steuerung der Einnahmesituation, insbesondere der Steuerautonomie der Länder.
Meine Damen und Herren, es wird oft befürchtet Lothar Hay hat das heute Morgen ja explizit gesagt -, eine Steuerautonomie der Länder würde zu exzessiven Mehrausgaben führen oder sie könnte auch dazu führen, dass ein Steuerdumpingwettbewerb nach unten einsetzt. Beides ist an sich konträr, aber die Befürchtungen gehen in diese Richtung.
Werfen wir an dieser Stelle einmal einen Blick auf andere Länder mit kommunaler und regionaler Steuerautonomie. Ich nehme als Beispiel einmal die Schweiz oder Schweden. Wir können aber auch die nordamerikanischen Staaten als Beispiel nehmen. Australien wäre ein weiteres Beispiel. Es gibt viele föderal organisierte Länder, die eine hohe regionale und - dies ist bei den Skandinaviern sehr ausgeprägt - auch kommunale Steuerautonomie haben. Alle diese Länder zeigen, dass die Befürchtungen, die häufig geäußert werden, nicht berechtigt sind.
Die schwedischen Kommunen und Regionen finanzieren mit ihren Einnahmen fast alle sozialen Einrichtungen: Kindertagesstätten, Schulen, Krankenhäuser und Gesundheitszentren, den öffentlichen Verkehr und vieles mehr. All dies wird dort von den Kommunen oder von den Regionen über eigene Steuereinnahmen finanziert, über deren Höhe sie selber bestimmen. Jede Kommune und jede Region
in Schweden, Dänemark oder auch der Schweiz hat im Grunde mehr politische Gestaltungsfreiheit als ein deutsches Bundesland oder gar eine deutsche Kommune.
Ich bin überzeugt davon, dass die Menschen zufriedener sind, wenn sie die Dinge vor Ort entscheiden können. Unser Bildungssystem wäre nicht so unterfinanziert - dessen bin ich ganz sicher -, wenn die Bundesländer eine eigene Steuerhoheit hätten. Dann würde ein ganz anderer Spardruck auf Berlin lasten. Das ist in Schweden gegenüber der Reichsregierung der Fall, die in den letzten 20 Jahren erhebliche Einsparungen vornehmen musste, während die Kommunen die sozialen Einrichtungen und das Bildungssystem trotzdem ausfinanzieren konnten.
Die Landtags- und Kommunalwahlen wären dann Abstimmungen darüber, ob die Bürgerinnen und Bürger vor Ort bereit sind, mehr oder weniger Geld für ihre Schulen und Kindergärten, ihre Straßen oder ihre Pflegeeinrichtungen aufzubringen. Es würde dann vor Ort entschieden. Denken Sie etwa an die Diskussionen über den Bau eines Schwimmbades bei uns! Bei uns versucht man für den Bau eines Schwimmbades immer irgendwo Subventionen zu bekommen. In Dänemark ist es so, dass man sich vor Ort entscheiden muss, ob man für einige Jahre eine Steuererhöhung in Kauf nehmen will, um ein Schwimmbad bauen zu können. Dann müssen die Bürger eben für einige Jahre 2 % mehr an Steuern zahlen. Dann können sie ein Schwimmbad haben. Wenn sie das nicht wollen, müssen sie dagegen stimmen. Wenn solche Diskussionen vor Ort stattfinden, dann gibt es wirklich Handlungsspielraum und Demokratie vor Ort. Auch in den Ländern muss es so sein, dass über die Frage, ob man mehr Bildung haben will oder nicht, von den Ländern selbst entschieden wird.
Das zweite wichtige Argument gegen die Steuerautonomie ist, dass befürchtet wird, eine Steuerautonomie würde dazu führen, dass die ärmeren Regionen benachteiligt werden. Das muss aber nicht der Fall sein. Entscheidend ist, dass der Länderfinanzausgleich nach klar definierten Regeln funktioniert. Bei uns führen Mehreinnahmen der Länder dazu, dass man mehr abgeben muss. Das gibt natürlich keinen Sinn. So kann natürlich auch ein Länderfinanzausgleich keinen Sinn geben, auch wenn man eine Steuerautonomie hat.
In Schweden erfolgt der Finanzausgleich zum Beispiel mithilfe von objektiven Parametern wie Bruttoinlandsprodukt, Arbeitslosigkeit, Altersstruktur
also Anteil von Kindern und älteren Menschen an der Bevölkerung - und klimatischen Faktoren, um insbesondere die nördlichen Regionen, die sich ja vor spezifische Probleme gestellt sehen, zu berücksichtigen. Ein solcher Finanzausgleich nach objektiven Parametern ist völlig unabhängig davon, wie hoch der Steuersatz in der jeweiligen Gemeinde oder in der jeweiligen Region ist. Dies hat natürlich die Wirkung, dass in der Region diskutiert werden kann: Wollen wir höhere Einnahmen, damit etwas finanziert werden kann, oder wollen wir niedrigere Einnahmen? Wollen wir zum Beispiel die Wirtschaft mehr fördern, um Impulse geben zu können, oder wollen wir lieber die Steuern senken, damit die Bürger vielleicht entlastet werden?
Solche Diskussionen können in der Region dann völlig autonom stattfinden. Die Länder und die Kommunen hätten dann die Freiheit, eigene Impulse zu setzen und Handlungsspielräume auszuschöpfen. Es gäbe somit Spielraum für eigene Handlungsimpulse etwa in den Bereichen von Wirtschaft und Bildung. Ich glaube, dass ein solches System Sinn macht. Wenn ich einen solchen Finanzausgleich habe, gibt es auch keinen Anreiz für ein Steuerdumping. Es gibt dann vielmehr einen Anreiz dafür, sinnvolle Entscheidungen im Interesse des eigenen Landes zu treffen.
Meine Damen und Herren, wenn wir unsere Verfassung wirklich vom Kopf auf die Füße stellen wollen - damit meine ich, von einer Verfassung abzukommen, bei der im Grunde alle wesentlichen Fragen in Berlin entschieden werden, und zu einer Verfassung zu kommen, bei der tatsächlich die Möglichkeit besteht, vor Ort regional oder kommunal etwas zu gestalten -, dann brauchen wir den Mut, Visionen zu entwerfen und über einen grundsätzlichen Entwurf für eine neue Verfassung nachzudenken. In ihrem Beschluss haben die Parlamentspräsidenten sich immerhin getraut, diese grundsätzlichen Fragen zu stellen. Dafür bin ich dankbar. Das ist erfreulich. Auch wenn ich bezüglich der Fortschritte der Kommission eher skeptisch bin ich glaube, das sind wir alle -, wünsche ich allen, die dort arbeiten, und auch denen, die unser Land in dieser Kommission vertreten - das sind Herr Kayenburg und Herr Hay -, Mut und Durchsetzungsvermögen im Interesse unseres Landes.