Kollegen Abgeordnete, sehr verehrte Vertreter auf der Regierungsbank, sehr verehrte Gäste auf der Besuchertribüne, ich begrüße Sie alle sehr herzlich und eröffne die 42. Plenarsitzung des Thüringer Landtags am heutigen 6. April 2001. Als Schriftführer haben Platz genommen neben mir der Abgeordnete Huster und der Abgeordnete Seela. Der Abgeordnete Huster wird die Rednerliste führen.
Für die heutige Sitzung haben sich entschuldigt: Herr Minister Trautvetter, Frau Abgeordnete Dr. Fischer, Herr Abgeordneter Höhn, Herr Abgeordneter Thomas Kretschmer, Frau Abgeordnete Neudert, Herr Abgeordneter Wetzel, Frau Abgeordnete Zitzmann.
Die Tagesordnung hatten wir bereits gestern festgestellt. Vereinbarungsgemäß rufe ich jetzt auf den Tagesordnungspunkt 1
b) Gesetz zur Änderung der Verfassung des Freistaats Thüringen (Gesetz zur Stärkung der Rechte der Bürger) Gesetzentwurf nach Artikel 82 der Verfassung des Freistaats Thüringen Volksbegehren "Mehr Demokratie in Thüringen" - Drucksache 3/1449 ERSTE BERATUNG
c) Bildung eines zeitweiligen Verfassungsausschusses Antrag der Fraktionen der PDS und SPD - Drucksache 3/1478
Weiter möchte ich auf die Zuschrift der Initiatoren des Volksbegehrens vom 2. April 2001 und meine Stellungnahme dazu vom 4. April 2001 hinweisen. Ich merke an, dass die darin enthaltenen Punkte zum Teil bereits Gegenstand im Ältestenrat und auch im Landtagsvorstand waren. Im Übrigen möchte ich die anwesenden Initiatoren des Volksbegehrens, namentlich die Vertrauenspersonen Bernd Burkhard und Ralf-Uwe Beck, in diesem hohen Haus begrüßen.
Sie haben auf der Tribüne Platz genommen und werden die parlamentarischen Beratungen sicher mit Interesse verfolgen. Zu Tagesordnungspunkt 1 a hat die Landesregie
rung einen Sofortbericht angekündigt. Auch hier weise ich darauf hin, dass dieser Bericht gleichzeitig die Stellungnahme der Landesregierung gegenüber dem Landtag zu dem Volksbegehren gemäß Artikel 82 Abs. 4 der Landesverfassung in Verbindung mit § 18 Abs. 2 des Thüringer Gesetzes über das Verfahren bei Bürgerantrag, Volksbegehren und Volksentscheid ist. Ehe wir aber zum Bericht der Landesregierung kommen, haben zuvor die Antragsteller des Antrags in Tagesordnungspunkt 1 c - Antrag der Fraktion der PDS und SPD in Drucksache 3/1478 - die Begründung ihres Antrags gewünscht. Herr Abgeordneter Dr. Hahnemann, bitte.
Frau Präsidentin, meine Damen und Herren - und heute ausdrücklich und besonders herzlich sozusagen mit dem Gesicht zum Volke -, liebe Bürgerinnen und Bürger,
heute wird zum ersten Mal seit der Erarbeitung der Landesverfassung ein Gesetzentwurf beraten, der im Wege des Volksbegehrens in den Landtag eingebracht wurde. Jeder ernsthafte Verfechter ebenso ernsthafter demokratischer Grundauffassungen wird darin ein wichtiges, ja ein historisches Ereignis für die Entwicklung der Demokratie in Thüringen und in Deutschland überhaupt erkennen. Am Ende der Beratung dieses Volksgesetzentwurfs muss entschieden werden, wie der Gesetzentwurf parlamentarisch weiterberaten, das heißt, an welchen Ausschuss er überwiesen werden soll, denn in einem dürfte Einigkeit bestehen: Einer solchen wichtigen außerparlamentarischen-parlamentarischen Unternehmung von mehr als 18,5 Prozent der Wählerinnen und Wähler Thüringens sollte der Landtag durch ein angemessenes parlamentarisches Vorgehen entsprechen.
Genau aus diesem Grunde haben die beiden Oppositionsfraktionen gemeinsam den Antrag in Drucksache 3/1478 gestellt, diesen Gesetzentwurf in einem besonderen zeitweiligen Ausschuss zu beraten. Verfassung und Geschäftsordnung geben die Möglichkeit zur Bildung von zeitweiligen Ausschüssen für besondere Aufgaben und es sollte dem Landtag eine Verpflichtung sein, dem Willen eines großen Teils des eigentlichen Souveräns die Ehre zu erweisen, die ihm nach unserem Verständnis des Artikel 45 der Landesverfassung zusteht.
Dessen erster Satz erinnert uns an einen unumstößlichen demokratischen Grundsatz, nämlich: "Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus." Es ist nicht den Bürgerinnen und Bürgern anzulasten, dass wir im Jahre 1994 nicht geregelt haben, wie ein Gesetzentwurf aus einem Volksbe
gehren im Landtag beraten wird. Die gewählten Vertreter des Souveräns sollten sich nicht die Blöße geben, den Eindruck zu erwecken, der Gesetzentwurf eines beachtlichen Teils des Volkes würde hier nicht ausreichend hoch geschätzt. Und diese Gefahr besteht durchaus. Denn den beauftragten und benannten Vertretern des Volksbegehrens wurde schon die Möglichkeit verwehrt, den Gesetzentwurf in angemessener Form zu begründen. Nicht einmal eine Unterrichtung mit einer Drucksachennummer hat bisher die Wertschätzung des Hauses gebracht. Mit der Vervielfältigung einer Zuschrift haben die Vertreter des Teils der Bürgerschaft sich abzufinden, dessen Gesetzesvorschlag hier zur Beratung ansteht, und auch wir, die wir diese Beratung zu absolvieren haben. Alle anderen Missachtungen des Willens dieser Bürgerinnen und Bürger, die man beobachten musste und muss, können nicht Gegenstand dieser Begründung sein, aber sie sollten uns zu zweierlei mahnen: Lassen Sie uns erstens diesem Gesetzentwurf aus der Bürgerschaft auch formal mit mehr Hochachtung begegnen als unserem eigenen Tun.
Das sind wir denen schuldig, in deren Auftrag wir handeln. Und lassen Sie uns zweitens damit die Grundlagen schaffen, dass in angemessener Weise nicht nur über das Volksbegehren gesprochen wird, sondern mit ihm, d.h. mit seinen Vertretern. Diese Referenz vor dem Willen von 363.123 gültigen Stimmen von Wahlberechtigten des Landes sollte uns nicht schwer fallen, denn ein ganz einfaches, aber ebenso klares Grundverständnis des genannten Artikel 45 unserer Verfassung sollte uns bei der Entscheidung leiten. Wir sind für die Bürgerinnen und Bürger da und nicht die Bürgerinnen und Bürger für uns. Ich danke Ihnen.
Ich wollte nur darauf hinweisen, weil auch der verfassungsrechtliche Rahmen angesprochen war, dass auch alle Hochachtung und Referenzen sich an verfassungsrechtliche Rahmen zu binden haben. Ich habe in meiner Stellungnahme darauf hingewiesen. Wir kommen jetzt zum Sofortbericht der Landesregierung. Für die Landesregierung spricht Herr Innenminister Köckert.
Frau Präsidentin, meine sehr geehrten Damen und Herren, zunächst bedanke ich mich dafür, dass die CDU-Fraktion diesen Punkt auf die Tagesordnung gesetzt hat,
und ich nutze die Gelegenheit - Herr Kollege Gentzel, das ist ein würdiger Auftakt zu einer würdigen Beratung, Sie
für den weiteren Verlauf -, ich nutze die Gelegenheit, meine Damen und Herren, die Position der Landesregierung Ihnen darzustellen, und gleichzeitig nehme ich damit für die Landesregierung gegenüber dem Landtag Stellung zum Volksbegehren.
Die Verfassung, meine sehr geehrten Damen und Herren, verpflichtet die Landesregierung nach Artikel 82 Abs. 4 zu einem zustande gekommenen Volksbegehren gegenüber dem Landtag Stellung zu nehmen. Sie verpflichtet die Landesregierung darüber hinaus, zu prüfen, ob sie das Begehren für zulässig, d.h. für mit der Verfassung vereinbar hält. Kommt sie zu dem Ergebnis, dass dies nicht der Fall ist, hat sie nach Artikel 82 Abs. 5 der Thüringer Verfassung ohne jedes Ermessen den Verfassungsgerichtshof anzurufen. Lassen Sie mich zunächst sagen, dass die Landesregierung das lebhafte Interesse vieler Bürgerinnen und Bürger an diesem Thema, und zwar auch solcher, die sich nicht an dem Volksbegehren beteiligt haben, begrüßt. Wenn über 363.000 Stimmberechtigte bei einem Volksbegehren unterschreiben und noch viel mehr Bürgerinnen und Bürger unseres Landes wochenlang über das Volksbegehren diskutieren, dann zeigt dies, dass die oftmals beklagte Politikverdrossenheit bei uns in Thüringen nicht groß ist. Und wenn das Volksbegehren unter dem Motto "Mehr Demokratie" steht, so kann ich nur sagen, der Ruf "Mehr Demokratie" ist zuallererst Ausweis stabiler demokratischer Verhältnisse und eines wachen Bewusstseins in der Bevölkerung.
Für mehr demokratisches Engagement ist die Landesregierung selbstverständlich auch und welcher Demokrat ist dies übrigens nicht. Unser Ziel ist es vor allem, Demokratie noch lebendiger zu gestalten, viele Bürger zu ermutigen, sich für unser Gemeinwesen einzusetzen, damit sie alle Möglichkeiten der Mitwirkung und der Gestaltung nutzen. Für mehr demokratisches Engagement sich einzusetzen bedeutet für die Landesregierung beispielsweise auch, für höhere Wahlbeteiligung zu werben, verstärkt Bürger zu motivieren, sich bei Wahlen auf den verschiedensten Ebenen als Kandidaten zur Verfügung zu stellen, die Bürger zu ermutigen, sich in politischen Parteien und Organisationen einzubringen.
Die Initiatoren des Volksbegehrens allerdings wollen in erster Linie mehr Einflussnahme durch Volksbegehren und Volksentscheide. Die Forderung nach mehr Demokratie lässt sich jedoch nicht auf Volksbegehren und Volksentscheide reduzieren.
Die Initiatoren haben mitunter aber den Eindruck erweckt, dass sie ausschließlich genau diese Zielstellung verfolgen, meine Damen und Herren. Demokratie nach dem Grundgesetz und nach unserer Thüringer Verfassung ist vor allem parlamentarische Demokratie,
die sich unbestritten in Deutschland wie inzwischen auch seit zehn Jahren in unserem Freistaat bewährt hat.
Und diese parlamentarische Demokratie gilt es auch in der Zukunft zu stärken. Daneben spielen plebiszitäre Elemente eine wichtige Rolle, wie wir sie sowohl in unserer Verfassung auf Landesebene wie auch in den Kommunalgesetzen bereits heute schon finden. Diese Elemente der direkten Demokratie ergänzen das System der repräsentativen Demokratie, stehen aber für sich genommen, allein gesehen nicht für ein Mehr an Demokratie. In diesem Sinne begrüßen wir, dass heute nicht nur in Thüringen über Bürgerbeteiligung und bürgerschaftliches Engagement verstärkt diskutiert wird. Auch die jüngsten Vorschläge der Sozialdemokraten im Bund zum Ausbau der Beteiligungsrechte gilt es in diesem Zusammenhang zu prüfen. Was aber für uns klar sein muss: Bei allem Diskutieren, meine Damen und Herren, darf der Vorrang der parlamentarischen, der repräsentativen Demokratie nicht in Frage gestellt werden.
Unter dieser Prämisse hat es sich die Landesregierung bei ihrer Meinungsbildung nicht leicht gemacht. Sie hat schon bei ihrer Stellungnahme zur Zulassung des Volksbegehrens, wie jedermann weiß, erhebliche Zweifel an der Verfassungsgemäßheit des Begehrens geäußert. Weil sie ganz sicher gehen wollte, hat sie zwei namhafte Rechtswissenschaftler der Universitäten Jena und Bonn beauftragt, in Rechtsgutachten die aufgeworfenen Fragen zu prüfen. Der Auftrag an die beiden Gutachter lautete, ob das Volksbegehren mit der Verfassung des Freistaats Thüringen und mit dem Grundgesetz vereinbar und insofern zulässig ist. Beide Gutachter sind übereinstimmend zu dem Ergebnis gekommen, dass der vorliegende Gesetzentwurf mit der Thüringer Verfassung und mit dem Grundgesetz nicht zu vereinbaren ist.
Diese beiden überzeugenden Gutachten haben die Landesregierung in ihrer Entscheidungsfindung bestärkt. Meine sehr geehrten Damen und Herren, der Initiative geht es bei ihren Vorschlägen insbesondere um eine stärkere Gewichtung der plebiszitären Elemente im demokratischen System. Die Ausgestaltung plebiszitärer Elemente kann auf ganz unterschiedliche Weise erfolgen, wie die Verfas
sungen der Länder im Übrigen deutlich zeigen. So liegen die Quoren beim Volksbegehren teilweise über, teilweise unter den Thüringer Quoren. Die Fristen für die Unterstützung von Volksbegehren sind ebenfalls unterschiedlich. Sie liegen zwischen 14 Tagen und 6 Monaten. Dabei gibt es sowohl eine freie als auch eine amtliche Sammlung der Stimmen. Dies alles zeigt die große Bandbreite der möglichen und denkbaren Ausgestaltung von Plebisziten in den Länderverfassungen.
Der direkten Einflussnahme der Bürger sind allerdings überall verfassungsrechtliche Grenzen gesetzt. Einzelne Punkte der Initiative für sich betrachtet, halten diese Grenzen möglicherweise ein. Bei anderen Regelungen und vor allem in der Kumulierung der einzelnen Regelungen vertritt die Landesregierung die Auffassung, dass die notwendigen Grenzen nicht eingehalten wurden und der Gesetzentwurf daher insgesamt unzulässig ist. In diesem Zusammenhang haben auch die Gutachter übereinstimmend darauf hingewiesen, dass bereits ein einzelner Verfassungsverstoß den Gesetzentwurf unzulässig macht.
Meine sehr geehrten Damen und Herren, lassen Sie mich auf einige der tragenden Argumente der Position der Landesregierung jetzt eingehen.
Der Gesetzentwurf überschreitet bereits die Grenze des bei der Ausgestaltung von Plebisziten verfassungsrechtlich Zulässigen, wenn er eine deutliche Absenkung der Quoren beim Volksbegehren von bislang 14 Prozent auf 5 Prozent vorsieht. Erst recht überschreitet er die Grenzen, wenn er die Zustimmung von mindestens einem Drittel der Stimmberechtigten bei einem Volksentscheid ersatzlos wegfallen lässt, denn dies könnte im Ergebnis bedeuten, dass eine Minderheit von 5 Prozent der Stimmberechtigten des Landes ein Gesetz beschließt. Dies verstößt gegen das Demokratieprinzip, das grundsätzlich Mehrheitsentscheidungen fordert.
Die Landesregierung ist der Auffassung, dass schon die Streichung des Quorums beim Volksentscheid über einfache Gesetze klar verdeutlicht, was die Folgewirkungen dieses Gesetzentwurfs sein könnten. Denn hier wird einer Minderheit, die etwas verändern will, die Möglichkeit geschaffen, ihren Willen gegenüber der Mehrheit durchzusetzen. Die freiheitliche Demokratie verlangt aber von den Initiatoren eines Plebiszits, dass sie um das Interesse der Mehrheit werben. Sie verlangt von den übrigen Bürgern nicht, dass sie sich mit allen privaten Gesetzgebungsvorstößen befassen und diese aktiv abwehren müssen, wenn sie sich nicht majorisieren lassen wollen. Das bisherige Quorum von einem Drittel der Stimmberechtigten schützt daher die politische Freiheit der Bürger unseres Landes. Der ersatzlose Wegfall dieser Schranke beeinträchtigt, jedenfalls im Zusammenhang mit der Absenkung des Quorums beim Volksbegehren, den verfassungsfesten Kern des Demokratieprinzips, das in der Thüringer Verfassung in
Noch deutlicher werden die Grenzen für Änderungen der Plebiszite in Thüringen bei Volksentscheiden über verfassungsändernde Gesetze. Nach den Vorstellungen der Initiatoren des Volksbegehrens soll hier zukünftig das Quorum nur noch 25 Prozent betragen, was angesichts des besonderen Bestandsschutzes der Verfassung nicht ausreichend ist.
Die Verfassung hat als grundlegendes Normensystem den höchsten Stellenwert innerhalb unserer Rechtsordnung und deshalb ist sie auch nur unter erschwerten Voraussetzungen änderbar. Ihnen ist bekannt, dass Verfassungsänderungen durch den Landtag die Mehrheit von zwei Dritteln der Abgeordneten voraussetzen, die auch zwei Drittel der Wähler repräsentieren, während bei einem Volksentscheid über die Änderung der Verfassung des Freistaats eine Minderheit von einem Viertel der Stimmberechtigten ausreichen würde. Dies ist ein gravierender, nicht nachvollziehbarer Unterschied. Ein Quorum von lediglich 25 Prozent ist mit der Thüringer Verfassung nicht vereinbar. Dies gilt insbesondere, wenn das Unterstützungsquorum für das Volksbegehren so exorbitant abgesenkt werden soll. Auch die Regelungen über finanzwirksame Plebiszite stimmen nicht mit der Verfassung überein, meine Damen und Herren. Sie stellen einen Eingriff in den Kernbereich der parlamentarischen Demokratie dar und gefährden deren Funktionsfähigkeit. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind haushaltsrelevante Plebiszite unzulässig, und zwar dann, wenn sie geeignet sind, den Gesamthaushalt wesentlich zu beeinflussen. Unzulässig ist eine finanzwirksame plebiszitäre Gesetzgebung bereits dann, wenn sich ihre Auswirkungen im Promillebereich des Haushalts bewegen, da dann das Budgetrecht als unverzichtbare Grundvoraussetzung für die Handlungs- und Funktionsfähigkeit des Parlaments verletzt wird. Der Landtag müsste für den Fall, dass die Vorstellung der Initiatoren zum Tragen käme, jederzeit den geltenden Haushaltsplan revidieren. Damit würde eine mehrjährige Finanzplanung unmöglich gemacht. Ich darf in diesem Zusammenhang noch einmal ausdrücklich darauf hinweisen, meine Damen und Herren, dass es kleinen Minderheiten, die 5 Prozent der stimmberechtigten Bevölkerung darstellen, ermöglicht werden soll, Vorhaben mit großen finanziellen Folgelasten für die Allgemeinheit durchzusetzen. Gerade bei Interessengruppen, die ihren eigenen finanziellen Vorteil durchsetzen wollen und ohne Bindung an die Gesamtverantwortung handeln, läge damit die Gefahr eines Missbrauchs nicht fern.