Nur soviel an dieser Stelle auch an die Adresse der CSU: Wer ständig dem Bund vorwirft, er beschließe Gesetze zu Lasten der Länderfinanzen, ohne für den entsprechenden Ausgleich zu sorgen, ist in höchstem Maße unglaubwürdig, so lange er gleichzeitig gegenüber den Kommunen nach dem gleichen Prinzip verfährt, das er anderen vorwirft.
Das Subsidiaritätsprinzip und die für seine Einhaltung notwendige Finanzausstattung bezieht sich nach unserem Verständnis auf alle staatlichen Ebenen: Bund und
Land, aber auch Land und Kommunen. Nach außen Lordsiegelbewahrer des Föderalismus, nach innen Montgelas – das passt nicht zusammen.
Mit der Entscheidung für einen föderalen Staatsaufbau hat Deutschland die Lehren aus den schrecklichen Erfahrungen mit zentralistischen Systemen gezogen. Wir wollen diesen Föderalismus nicht mit missionarischem Eifer exportieren. Aber er entspricht am besten den Lebens- und Identifikationsbedürfnissen der Menschen in Deutschland in den Ländern. Um seine Vielfalt auch im Zuge des europäischen Integrationsprozesses und der Globalisierung zu erhalten, bedarf es aber einer grundlegenden Reform an Haupt- und allen Gliedern. Wir brauchen auf allen Ebenen wieder mehr Vielfalt durch solidarischen Wettbewerb im Zusammenwirken mit klaren, geregelten Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten.
Die Enquete-Kommission nimmt für sich nicht in Anspruch, mit ihrem Bericht eine letztgültige Blaupause für die Lösung aller anstehenden Probleme vorzulegen. Aber ich glaube, für alle Mitglieder der Kommission sagen zu können, wir haben einen wichtigen Beitrag geleistet und wertvolle Denkanstöße geliefert, die hoffentlich auch außerhalb Bayerns Beachtung finden werden. Jetzt geht es darum, diese Empfehlung mit Leben zu erfüllen und den Bürgerinnen und Bürgern vor allem eines deutlich zu machen: Die Reform des Föderalismus ist kein Projekt der Selbstbeschäftigung von Politikern und Verfassungsjuristen, sondern ein Projekt, das dem Ziel dient, politische Entscheidungsprozesse und Verantwortungen wieder transparenter und nachvollziehbarer zu gestalten. Die Bürgerinnen und Bürger müssen wieder wissen, wer für die Erfüllung welcher Aufgabe zuständig ist.
Vonseiten der SPD-Fraktion darf ich bereits an dieser Stelle das Angebot machen, die gute Zusammenarbeit, welche insgesamt in der Kommission geherrscht hat, in der Gestalt fortzuführen, uns in dieser Legislaturperiode fraktionsübergreifend zusammenzusetzen und zu überlegen, welche Anträge wir mit dem Logo aller drei Fraktionen gemeinsam einbringen können. Dies wäre ein Zeichen des guten Umgangs miteinander, den wir im Bericht gefunden haben. Und ich sage ausdrücklich: unter Einbeziehung der Staatsregierung. Denn wir betrachten das Thema „Föderalismus“ nicht als Thema von Parteipolitik: Rechts, links, Mitte; sondern es geht um die Belange aller bayerischen Bürgerinnen und Bürger. Soweit wir die Empfehlungen auf Bundesebene nur durch eine Grundgesetzänderung durchsetzen können, brauchen wir dazu selbstverständlich auch die Exekutive.
Ich darf an dieser Stelle allen Kommissionsmitgliedern recht herzlich danken. Die Zusammenarbeit und die Besetzung der Kommission mit externen Sachverständigen hat sich eindeutig bewährt. Wenn es auch im Vorfeld einige Diskussionen gab, glaube ich, alle parlamentarischen Mitarbeiter der Kommission sind davon überzeugt, dass es richtig war, in eine solche Enquete-Kommission externe Sachverständige zu berufen.
Wir sollten darüber nachdenken, vielleicht in Zukunft den Sachverständigen – zumindest bei der Übergabe des Berichts – ein Rederecht in diesem Parlament und in den Ausschüssen zu geben, damit sie ihre Sicht der Dinge vor dem Plenum nochmals erläutern können. Ich danke der wissenschaftlichen Betreuung, dem Sekretariat und natürlich allen Mitarbeitern auch der Fraktionen.
Liebe Kolleginnen und Kollegen, die Arbeit der Kommission ist getan. Unsere Vorschläge liegen mitsamt ausführlicher Begründung vor und können jetzt in aller Ruhe studiert werden. Es liegt an diesem Parlament, am Bayerischen Landtag, daraus etwas zu machen und es umzusetzen.
Herr Präsident, sehr geehrte Kolleginnen und Kollegen! Die Enquete-Kommission zur Reform des Föderalismus hat ihre Arbeit erfolgreich beendet. Der Erfolg von EnqueteKommissionen lässt sich an zweierlei messen: Erstens werden in sich stimmige Empfehlungen für die Politik erarbeitet, wobei die Bereitschaft zur Lösung von Sachfragen zumindest in großen Teilen stärker ausgeprägt ist, als das parteitaktische Verhalten. Das ist nicht selbstverständlich, wie uns die aktuelle Politik nahezu täglich vorführt. Aber es kommt vor, und hier war es zum größten Teil so. Zweitens, die Empfehlungen der EnqueteKommission werden tatsächlich umgesetzt. Das ist alles andere als selbstverständlich und erfahrungsgemäß noch schwieriger.
Zunächst zum ersten Verständnis von Erfolg. Die erste Enquete-Kommission im Bayerischen Landtag war ein Experiment, das geglückt ist. Sie hat ohne größere Streitigkeiten ihren Untersuchungsauftrag erfüllen können und Vorschläge zur Föderalismusreform erarbeitet, die den Zielen Subsidiarität, Entflechtung, Transparenz und solidarischer Wettbewerb folgen. Ihr Abschlussbericht ist von den Kommissionsmitgliedern einstimmig angenommen worden. Minderheitenvoten gibt es im Bericht keine, Gegenpositionen sind in den Begründungen zu einzelnen Empfehlungen ausführlich dargestellt worden.
Großen Anteil an dieser erfolgreichen Arbeit haben die externen Sachverständigen. Sie haben ihre Fachkompetenz und ihre Forschungsergebnisse eingebracht und fast immer eine vertiefte wissenschaftliche und sachliche Diskussion über die verschiedenen Reformvorschläge geführt. Wichtige Kriterien für konkrete Empfehlungen waren unter anderem die Um- und Durchsetzbarkeit der Reformvorschläge. Obwohl die Sachverständigen jeweils von den Fraktionen benannt wurden, haben sie sich meistens Fraktionszwängen entzogen, Blockadehaltungen aufgrund parteistrategischer Festlegungen wurde somit von vornherein die Basis entzogen. Viele Reformvorschläge sind einstimmig beschlossen worden. Endlich hatte die Sachpolitik im Bayerischen Landtag eine Chance. Ich hoffe, das bleibt auch in der Umsetzung so.
Ob die Enquete-Kommission auch gemäß des zweiten Kriteriums ein Erfolg wird, ob alle ihre Empfehlungen tatsächlich umgesetzt werden, muss sich erst noch zeigen. Der Bayerische Landtag selbst kann – als größere Reform – nur die Empfehlung zum Parlamentsinformationsgesetz umsetzen.
Der Formulierungsvorschlag der Kommission hierzu ist gut durchdacht; über seine Auswirkungen ist ausführlich diskutiert worden. Es liegt nun an uns allen, ob es gelingen wird, einen Gesetzentwurf einzubringen, der von allen Fraktionen getragen wird. Die Geschlossenheit der Enquete-Kommission in diesem Punkt sollte jedoch ein gewichtiges Argument sein und vom gesamten Landtag fortgeführt werden. Alle anderen Empfehlungen der Kommission können nur auf Bundesebene mit Zustimmung aller Bundesländer umgesetzt werden.
Dies zeigt zweierlei: Es zeigt erstens, wie wenig der Landtag derzeit eigenständig bestimmen kann. Eine Reform, die dies ändert, ist längst überfällig. Zweitens zeigt es, wie schwierig die Umsetzung der Reform wird, wenn alle Beteiligten mitzureden haben und ihre jeweiligen Interessen durchsetzen wollen.
Konsens in wichtigen politischen Entscheidungen ist wünschenswert. Die Erfahrung zeigt aber, dass er nur unter Kompromissen erreicht werden kann. Wichtige Strukturreformen werden solange zusammengekürzt und beschnitten, bis aus der Reform ein Reförmchen geworden ist. Das liegt vielfach daran, dass Sachpolitik gegenüber parteitaktischem Kalkül den Kürzeren zieht. Irgendeine Wahl steht schließlich immer vor der Tür, und auch außerhalb von Wahlkämpfen wird nur um des Wettbewerbsvorteils willen gestritten, obwohl die Positionen der Parteien oft so unterschiedlich gar nicht sind.
Die Folge ist eine Politikblockade, und alles bleibt so wie es ist, bleibt beim alten. Wir leben jedoch in einer Gesellschaft, die nicht statisch ist, sondern die sich wandelt. Unsere Politik muss sich dem stellen. Visionäre Politik, die zukünftige gesellschaftliche Entwicklungen in den Blick nimmt, muss auch manchmal unangenehme Wahrheiten sagen und den Wählern und Wählerinnen reinen Wein einschenken. Reformen sind nicht immer schmerzfrei zu haben nach dem Motto: „Wasch mir den Pelz, aber mach mich nicht nass.“
Echte, zukunftstaugliche Reformen sind in einem politischen Klima, in dem jeder nur an den eigenen Vorteil und den seiner Klientel denkt, nicht zu machen. Langfristige Vorteile einer Reform sind dann nicht vermittelbar, wenn Kurzsichtigkeit das bestimmende Merkmal einer Politik ist, die nur von Parteienkalkül und Machtdenken gelenkt wird. Enquete-Kommissionen, die dazu da sind, Konzepte für Strukturreformen zu entwickeln, scheitern oft genau an dieser Politikblockade.
Die Arbeit der Enquete-Kommissionen endet mit der Vorlage eines Berichts. Lobbyarbeit für die darin unter
breiteten Vorschläge in der Öffentlichkeit und bei den betroffenen Interessengruppen gehört nicht zum Arbeitsauftrag der Kommissionen. So drohen am Ende auch unsere Vorschläge in die Schublade zu wandern. Die Ironie dabei ist, dass gerade die erste Enquete-Kommission im Bayerischen Landtag genau dies zum Thema hatte. Sie hat die Mechanismen im föderalen System, die unter anderem zu Politikverflechtung und Politikblockade führen, erkannt und will sie aufbrechen. Genau diese Mechanismen werden aber – das ist meine Befürchtung – eine Umsetzung ihrer Vorschläge verhindern oder zumindest verzögern und verfälschen.
Ihre Vorschläge, die ohne größere Probleme umzusetzen wären, so zum Beispiel die hier schon genannte Vorranggesetzgebung, haben zum Ziel, dem Landtag eigene Kompetenzen zurückzugeben und die Verschränkungen in der Gesetzgebung behutsam zu entflechten. Dies hätte allerdings auch zur Folge, dass der Einfluss des Bundesrates zurückgedrängt wird. Viele Landesregierungen tauschen dieses Mitspracherecht in der so wichtigen Bundesgesetzgebung nur ungern gegen eigene Gesetzgebungskompetenzen. Insbesondere die großen Parteien wollen dies nicht, da ihnen der Bundesrat die Möglichkeit des Mitregierens und der Blockade bietet, auch wenn sie im Bund nicht am Kabinettstisch sitzen. Die ärmeren und strukturschwachen Länder ziehen Mitspracherechte eigenen Kompetenzen vor, da sie befürchten, eigene Gesetzgebungsinitiativen nicht bezahlen zu können. Die Kommission hat zwar finanzielle Kompensationsleistungen und eigene Steuerquellen für Länder vorgesehen, es ist jedoch zumindest in Teilen nachvollziehbar, dass die Länder zunächst am Bewährten festhalten und vor nicht erprobten Neuregelungen zurückschrecken. Hier ist noch viel Aufklärungsarbeit und detaillierte Recherche auch über die finanziellen Auswirkungen unserer Vorschläge nötig.
Taktiken zur kurzfristigen Sicherung von Macht und Einfluss haben bisher eine Reform des Föderalismus und eine Entflechtung von Zuständigkeiten verhindert. Im Gegenteil: Politik um des Machterhalts willen führt zu immer mehr Verflechtung und Verschränkung. In der Schublade mit der Aufschrift „gescheiterte Reformvorschläge“ stapeln sich bereits die Kommissionsberichte. Der Vorschlag zur Vorranggesetzgebung zum Beispiel findet sich schon in ähnlicher Form als Minderheitenvotum im Bericht der Verfassungsreformkommission von 1976.
In der Verfassungsreform von 1994 ist viel zu wenig von all diesen Reformvorschlägen umgesetzt worden. Der Handlungsbedarf wird jedoch immer dringlicher. Davon jedoch wollen die meisten Politikerinnen und Politiker nichts wissen. Sie haben sich so gut in den eingefahrenen Verhandlungssystemen eingerichtet, dass sie – wie vor wenigen Tagen der Generalsekretär der CSU, Herr Goppel – gleich vom Niedergang des Parlamentarismus schwadronieren, wenn einmal nicht der Vermittlungsausschuss angerufen werden soll. Den Bürgerinnen und Bürgern ist aber das Geschachere und das Taktieren in der Politik immer schwerer vermittelbar. Die Verweigerungshaltung der Unionsparteien beim Zuwanderungsgesetz, wie wir sie gerade erleben, richtet hier sicher weiteren Schaden an.
Dass die relative Machtlosigkeit der Länder und Kommunen in den Augen der Wählerinnen und Wähler schlecht für die Demokratie ist, hat auch die niedrige Wahlbeteiligung bei den Kommunalwahlen gezeigt. Der Bericht der Enquete-Kommission weist einige gangbare Wege aus diesem Dilemma. Auf drei Beispiele will ich eingehen.
Beispiel eins. Zur Stärkung der Gesetzgebungskompetenz der Länder hat die Kommission im Wesentlichen drei Empfehlungen unterbreitet. Sie schlägt erstens die bereits kurz erwähnte Vorranggesetzgebung der Länder im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung vor. Die Länder sollen im gesamten Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung berechtigt sein, eine bundesgesetzliche Regelung durch Landesrecht zu ersetzen oder zu ergänzen unter der Voraussetzung, dass der Bundestag innerhalb von drei Monaten keinen Einspruch erhebt. Zweitens hat die Kommission die Reduzierung des Katalogs der konkurrierenden Gesetzgebung vorgeschlagen, die darauf abzielt, Gesetzgebungskompetenzen in die ausschließliche Gesetzgebung der Länder zu überführen. Drittens wird die Umwandlung der Rahmengesetzgebung in eine Grundsatzgesetzgebung angeregt. Diese soll verhindern, dass der Bund wie bei der bisherigen Rahmengesetzgebung – mein Vorredner ist darauf eingegangen – unmittelbar vollziehbare Detailregelungen trifft.
Bei all diesen Vorschlägen gilt es jedoch, genau abzuwägen, ob hier tatsächlich gemäß dem Subsidiaritätsprinzip gehandelt wird. Denn dieses fordert nicht nur möglichst viel Kompetenz auf einer möglichst tiefen Ebene anzusiedeln, sondern Aufgaben dort zu erledigen, wo sie am besten erledigt werden können. Diskussionen gab es in der Kommission zum Beispiel bei der Forschungsförderung und beim Versammlungsrecht. Ich bin heilfroh, dass diese beiden Materien – die eine zum Teil, die andere ganz – in der Kompetenz des Bundes belassen werden. Die Absicherung des Grundrechts der Versammlungsfreiheit ist sicherlich durch ein Bundesgesetz besser gewährleistet als durch von Land zu Land verschiedene Regelungen.
Gerade die aktuellen Debatten, zum Beispiel um die massive Beeinträchtigung der Versammlungsfreiheit und des Demonstrationsrechts bei der Münchner Sicherheitskonferenz, und der gerade in Bayern allzu oft zu hörende Ruf nach einer Verschärfung des Versammlungsrechts zeigen, dass hier eine grundrechtliche Errungenschaft nicht leichtfertig unter dem Label „Subsidiarität“ aufs Spiel gesetzt werden darf.
Ich komme zum zweiten Beispiel, der Stärkung der Beteiligungsrechte des Landtags auf nationaler und supranationaler Ebene. Die derzeitige Rechtslage in Fragen der Unterrichtung und Einbindung des Landtags in Vorhaben der Staatsregierung auf Europa-, Bundesund Landesebene ist unzureichend. Zur Europapolitik will ich eine Nebenbemerkung machen, weil meine bei
den Vorredner sehr intensiv auf dieses Thema eingegangen sind. Ich komme hier zu einer gänzlich anderen Bewertung als mein Vorredner Welnhofer. Bei Kompetenzübertragungen der Nationalstaaten auf die Europäische Union ist es gerade nicht die Europäische Union, die sich diese Kompetenzen unter den Nagel reißt, sondern es sind immer die Regierungschefs der Nationalstaaten, die dies beschließen. Das Problem hierbei ist nicht die Kompetenzüberschreitung der Europäischen Union, sondern der Exekutivföderalismus, der sich in diesem Feld ausgeprägt hat.
Anders ist es jedoch auf Landesebene. Dort ist die Mitwirkungsmöglichkeit des Landtags bei der Europapolitik der Staatsregierung noch wesentlich eingeschränkter als die des Bundestags bei der Europapolitik der Bundesregierung. Ob die Bereitschaft der Staatsregierung, diese Mitwirkungsmöglichkeiten so, wie wir es vorgeschlagen haben – Herr Güller ist bereits darauf eingegangen – zu verbessern, besonders groß ist, wage ich zu bezweifeln.
Die Kommission vertritt mehrheitlich die Auffassung, dass es eine gesetzliche Regelung der Informationspflicht der Staatsregierung gegenüber dem Landtag geben soll. Diese Informationspflicht soll für Vorhaben der Gesetzgebung, für den Gegenstand beabsichtigter Staatsverträge und – soweit von erheblicher landespolitischer Bedeutung – für Angelegenheiten der Landesplanung gelten. Man denke nur an die aktuelle Debatte über die Fortschreibung des Landesentwicklungsprogrammes. In diesem Zusammenhang können wir uns heute Nachmittag im Rahmen der Behandlung der Dringlichkeitsanträge auf eine anregende Debatte zur Teilfortschreibung des Landesentwicklungsprogramms in Sachen Factory Outlet Center freuen. Des Weiteren sollte dieses Parlamentsinformationsgesetz bei Bundesratsangelegenheiten, bei Gegenständen von Verwaltungsabkommen und bei Angelegenheiten der Europäischen Union gelten. Der Landtag fordert von der Staatsregierung nachdrücklich, ihm Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben und diese Stellungnahme auch zu berücksichtigen. Alles das soll das schon erwähnte Parlamentsinformationsgesetz regeln.
Mein drittes Beispiel ist nun leider negativer Art. Damit komme ich zum vierten und eher traurigen Kapitel des Berichts der Enquete-Kommission. Anfangs habe ich davon berichtet, dass die Diskussion in der Kommission weitgehend sachorientiert und zum Teil partei- und fraktionsübergreifend verlief. Dies lässt sich für das Kapitel „Föderalismus und kommunale Selbstverwaltung“ nicht mehr sagen. Die Bereitschaft der CSU-Mehrheit in diesem Hause, den föderativen Prinzipien Entflechtung, Solidarität, Transparenz und insbesondere Subsidiarität zur Durchsetzung zu verhelfen endet nach wie vor an den Landesgrenzen Bayerns.
Für das Verhältnis zwischen dem Freistaat Bayern und seinen Gemeinden und Gemeindeverbänden gelten diese Prinzipien nicht, zumindest nicht in vollem
Umfang. Besonders deutlich wird dies bei der Forderung nach einer stärkeren Verknüpfung von Aufgabenzuständigkeit, Aufgabenlast und Steuerertragshoheit. Die Staatsregierung überträgt immer mehr Aufgaben auf die Kommunen, ohne die Finanzierung dieser Aufgaben zu regeln. Jüngstes Beispiel dafür ist das gestern vom Kabinett angekündigte Programm „Jugendsozialarbeit an Schulen“. Der Freistaat Bayern will nicht einmal die Hälfte der Personalkosten übernehmen, sondern er schiebt die leidige Geldfrage wieder einmal auf die ohnehin gebeutelten Kreise und Gemeinden ab.
Gegen die CSU-Mehrheit war eine Empfehlung der Kommission zur Aufnahme des Konnexitätsprinzips in die Bayerische Verfassung nicht durchzusetzen. Es ist schon bezeichnend, dass Herr Welnhofer auf diese Frage nicht eingegangen ist. Das hat mich nicht gewundert.
Daran änderte sich auch nichts nach einer Anhörung der kommunalen Spitzenverbände, die sich ebenfalls für eine Verankerung des Konnexitätsprinzips in der Bayerischen Verfassung aussprachen. Aufgrund der Blockadehaltung der CSU-Mitglieder konnten in den Kommunalteil lediglich allgemeine Lippenbekenntnisse zu einer stärkeren Autonomie der Gemeinden und Gemeindeverbände ohne detaillierte Umsetzungsempfehlungen aufgenommen werden. Gerade am Föderalismus im Zusammenhang mit der kommunalen Selbstverwaltung gäbe es in Bayern noch viel zu verbessern. Hier hätten Sie ein weites Feld, abseits aller Sonntagsreden die Glaubwürdigkeit der Politik unter Beweis zu stellen und der allseits bejammerten Politik- und Politikerverdrossenheit entgegenzuwirken. Gerade hier hätte das Land die Kompetenz zur Umsetzung vieler Reformen. Schade, dass diese Chance ein weiteres Mal vertan wurde.
Kolleginnen und Kollegen, es liegt nun an uns, den Empfehlungen der Enquete-Kommission durch entsprechende parlamentarische Initiativen Nachdruck zu verleihen und sie umzusetzen. Auch die Staatsregierung ist aufgefordert, die Reformvorschläge weiterzuverbreiten und auf eine Umsetzung der Kommissionsempfehlungen auf allen Ebenen hinzuwirken. Eine Reform des Föderalismus darf nicht noch einmal Jahre oder Jahrzehnte auf sich warten lassen. Wenn wir den Einsichten der Enquete-Kommission folgen, ist eine Föderalismusreform auch realisierbar. In diesem Sinne wünsche ich uns allen viel Erfolg.