Herr Präsident! Liebe Kolleginnen und Kollegen! Der Landtag beschäftigt sich heute nicht zum ersten Mal mit dem Thema Konnexität. Wir haben schon in den vergangenen Legislaturperioden darüber diskutiert, allerdings mit sehr unterschiedlichen Standpunkten. Die Koalitionsfraktionen haben damals die Auffassung vertreten, dass eine förmliche Einführung des Konnexitätsprinzips in die Verfassung nicht nötig sei.
Es gab den Beschluss des Landtags auf Antrag der Koalitionsfraktionen vom 5. Mai 1997 - Drucksache 12/2017 -, dass vielmehr eine Selbstverpflichtung eingeführt werden solle. Künftig sollte bei allen Gesetzen, von denen die Kommunen betroffen sind, nach dem Stichwort "Aufgabenverantwortung der Kommunen" vorgegangen werden. Dem Konnexitätsprinzip werde - so hieß es damals - schon über die Selbstverpflichtung Rechnung getragen.
Seinerzeit hat der Landtag beschlossen, dass Gesetze, die den Kommunen neue Aufgaben auferlegen bzw. bestehende Aufgaben erweitern, nur dann verabschiedet werden, wenn für den vollen Ausgleich der durch das Gesetz anfallenden Mehrbelastungen aufseiten der Kommunen gesorgt wird.
Das haben wir beispielsweise bei der Einführung der Volksinitiative - Sie alle werden sich erinnern - und der Quotenerweiterung zu Volksbegehren und Volksentscheid im Gesetz bereits berücksichtigt.
Seinerzeit hat der Landtag seine Bereitschaft erklärt, die Änderung der Landesverfassung zur Aufnahme einer derartigen Verpflichtung des Gesetzgebers unter der Bedingung herbeizuführen, dass die Bundesebene eine entsprechende Regelung im Verhältnis Bund/Länder in das Grundgesetz aufnimmt.
Das liegt mittlerweile einige Zeit zurück, und die Situation der Kommunen und des Landes hat sich in finanzieller Hinsicht deutlich verändert. Alle politisch Interessierten wissen, dass sich die Finanzsituation nicht verbessert, sondern dramatisch verschlechtert hat. Hintergründe dafür sind die Wirtschaftssituation, vor allen Dingen aber die
sinkenden Steuereinnahmen - sowohl aufseiten des Landes als auch aufseiten der Kommunen. Daher hat sich die SPD-Fraktion anlässlich ihrer Gelsenkirchener Konferenz zu Beginn des Jahres bereit erklärt, das Prinzip der strikten Konnexität in die Verfassung aufzunehmen.
Wir diskutieren heute über den Entwurf der Koalition in erster Lesung. Da es sich im ersten Teil des Artikelgesetzes um eine Verfassungsänderung handelt, werden wir drei Lesungen vornehmen müssen.
Worin liegt das Besondere unseres Entwurfs? - Wie Sie wissen, liegt dem Landtag bereits ein Gesetzentwurf der CDU-Fraktion vor, auf den ich allerdings nicht näher eingehen möchte. Eines muss dennoch gesagt werden: Der Entwurf der CDU geht nicht weit genug auf die weiteren elementaren Fragestellungen im Zusammenhang mit der Konnexität ein. Hier nenne ich die Stichworte Konsultationsverfahren, Berechnung des Ausgleichs der Mehrbelastung usw.
Die Koalitionsfraktionen haben einen Artikelgesetzentwurf vorgelegt, der im zweiten Artikel ein Ausführungsgesetz vorsieht. Dies beschreibt sehr ausführlich, wie das Kostenfolgeabschätzungsverfahren gestaltet werden soll. Uns war ganz besonders wichtig, dass die Kommunen dabei ihrem Selbstverständnis entsprechend eine entscheidende Rolle spielen. Denn sie sind gefragt, wenn es darum geht, die Frage zu beantworten, wie die Kosten ermittelt werden. Für den Fall, dass eine Verständigung nicht möglich ist oder nicht auf Anhieb gelingt, haben wir ein Moderationsverfahren geregelt.
Sie werden feststellen, dass wir eine Schranke für den Belastungsausgleich vorgesehen haben. Danach soll eine Kostenerstattung nur dann vorgenommen werden, wenn eine wesentliche Belastung vorliegt. Der Begriff "wesentliche Belastung" ist ein unbestimmter Rechtsbegriff. Im Begründungsteil unseres Gesetzentwurfs haben wir näher ausgeführt, was wir darunter verstehen: Bei Kosten in Höhe von 25 Cent pro Einwohner sehen wir in der Regel die Grenze der wesentlichen Belastung als überschritten an.
Im weiteren Beratungsverfahren können wir darüber noch diskutieren. Sicherlich wird auch noch ein Expertengespräch oder eine Expertenanhörung stattfinden.
Auch noch nicht geregelt haben wir, wie das Konnexitätsprinzip bei einem Volksentscheid greifen soll. Bislang haben wir im Entwurf das Prinzip nur angewandt wissen wollen, wenn der Landtag bzw. die Landesregierung eine Gesetzesinitiative er
greift. Mit der Anwendung auf Volksentscheide, die ein spezielles verfassungsrechtliches Problem aufwerfen, werden wir uns noch in künftigen Gesprächen beschäftigen müssen.
Wir haben erstmalig eine Befristung des Gesetzes vorgesehen. An der Stelle muss ich allerdings präzisieren, dass diese Befristung nur für das Ausführungsgesetz, also Artikel 2 unseres Artikelgesetzes, vorgesehen ist. Die Verfassungsänderung soll unbefristet gelten. Allerdings sollen die Erfahrungen mit dem neuen Ausführungsgesetz gesammelt und evaluiert werden. Dies soll binnen einer Frist von fünf Jahren geschehen. Anderenfalls tritt das Ausführungsgesetz außer Kraft.
Mit dem Gesetzentwurf kommen wir dem Wunsch der kommunalen Spitzenverbände entgegen. Allerdings muss realistischerweise eingeräumt werden, dass das Gesetz nicht zwingend frisches Geld in die kommunalen Kassen spült. Aber das Land verpflichtet sich - respektive der Landtag oder die Landesregierung -, im Sinne eines stärkeren Kostenbewusstseins Gesetze und Rechtsverordnungen zu erlassen sowie Aufgabenübertragungen oder Aufgabenerweiterungen, die zu einer Kostenmehrbelastung führen könnten, in diese Überlegungen einzubeziehen. Damit werden nach unserer Meinung mehr Transparenz und mehr Verlässlichkeit geschaffen.
Von der eingangs skizzierten Landtagsdrucksache aus dem Jahre 1997 möchte ich abschließend übernehmen, dass wir nach wie vor fordern, dass das Verhältnis zwischen Bund und Ländern ebenfalls im Rahmen einer vergleichbaren Konnexitätsregelung gestaltet wird. Hierfür sollten wir uns alle gemeinsam einsetzen. - Ich danke Ihnen für Ihre Aufmerksamkeit.
Vielen Dank, Frau Kollegin Danner. - Für die Fraktion Bündnis 90/Die Grünen spricht jetzt Herr Groth.
Herr Präsident! Meine sehr verehrten Damen und Herren! Liebe Kolleginnen und Kollegen! Ein lang gehegter Wunsch geht in Erfüllung. Zumindest sind wir auf einem guten Weg, dass das so kommen wird. Strikte Konnexität - das haben wir uns als Grüne schon immer gewünscht. Jetzt bringen wir hier gemeinsam mit der SPD-Fraktion einen Vorschlag ein, der nicht nur die strikte Konnexität umsetzt, sondern der sie auch handhabbar macht, und zwar handhabbar in einer fairen Auseinandersetzung für diesen Gesetzgeber und für dieses Land. Das ist aus meiner Sicht ein guter Tag für Nord
rhein-Westfalen. Das ist aber auch insbesondere ein guter Tag für die Kommunen in Nordrhein-Westfalen,
weil damit endlich das Prinzip umgesetzt wird: Wer die Musik bestellt, muss auch bezahlen. Wir müssen als Gesetzgeber demnächst noch strikter als bislang darauf achten, wie die Kostenfolgen unseres Handelns sein werden. Dass wir das bislang schon in großer Verantwortung gegenüber den nordrhein-westfälischen Kommunen getan haben, darüber gibt es aber hier in diesem Hause keinerlei Zweifel.
Die Quintessenz unseres Vorschlags, der heute hier vorliegt, sind Transparenz, Verlässlichkeit und Fairness gegenüber den Kommunen, aber auch gegenüber dem Land. Konnexität wird jedoch in diesen Tagen häufig und vielfach überschätzt. Kolleginnen und Kollegen, die sich mit dieser Thematik nicht intensiv beschäftigt haben, Außenstehende und auch die Medienvertreter glauben oft, das sei eine Geldvermehrungsmaschine. Sie glauben, man könnte so die Finanzprobleme der Kommunen lösen. Das ist natürlich ein Irrglaube. Nichts davon ist wahr. Aber: Es wird mit einem solch strikten Konnexitätsgrundsatz mehr Fairness erwartet. Das lässt sich auch durchsetzen.
Was lehren uns die Beispiele anderer Bundesländer? Wir kennen ja verschiedene Bundesländer, die eine solche strikte Konnexität in der Landesverfassung bereits verankert haben. Auch dort geht es zwischen Land und Kommunen heftig zur Sache, wenn es um die Verteilung von Finanzmitteln geht - nicht nur zwischen Land und Kommunen, sondern auch in Bezug auf die Verfassungsgerichtshöfe dieser Länder.
Das zeigt uns sehr deutlich, dass allein der Verfassungsgrundsatz der strikten Konnexität für das gemeinsame Leben von Land und Kommunen nicht ausreichend ist. Wir brauchen vielmehr - deshalb legen wir heute dieses Konzept vor - ein weiter gehendes Konzept, nämlich eine Kostenfolgeabschätzung und - das sage ich sehr deutlich - eine Konsultation mit denjenigen, die das betrifft, nämlich der kommunalen Ebene. Das muss im Vorfeld der Verabschiedung von Gesetzen und des Erlasses von Verordnungen geschehen.
Damit sind zwei wichtige und sehr grundlegende Verfahrensschritte gesetzlich festgelegt. Das ist erstmalig so für Nordrhein-Westfalen. Das ist auch richtig. Es wird ein transparentes und faires Verfahren geben, das dazu dient, dass Land und
Kommunen am Ende zu guten und gerechten Lösungen ihrer Finanzprobleme kommen. Verlässlichkeit ist dabei ein wesentliches Element des Entwurfs.
Die Schärfung des Kostenbewusstseins wird einen Beitrag dafür leisten, dass die finanziellen Folgen einer Aufgabenübertragung in das Kalkül des Gesetzgebers, nämlich dieses hohen Hauses, stärker einbezogen werden als bisher.
Die Beteiligung der kommunalen Spitzenverbände wird durch diesen gesetzlichen Vorschlag sichergestellt. Es wird ein Verfahren der Konsultation geben, in dem man sich mit den Kostenfolgen auseinander setzt. Es wird darüber geredet werden, was die tatsächlichen Kosten sind. Natürlich wird es dort Auseinandersetzungen geben. Es wird auch Widersprüche geben. Deshalb ist es so wichtig, dass das Gesetz, das wir gleichzeitig dazu verabschieden, so detailgetreu und so differenziert wie möglich darüber Auskunft gibt, wie die Schätzungen für die Kostenabfolge vorzunehmen sind.
Im Gesetz steht: Sämtliche Umstände der Durchführung, sämtliche Zahlen, die Zahl der Leistungsempfänger, die Zahl der Leistungsprozesse, und die benötigten Verwaltungsressourcen für diese veränderten Aufgaben sind in diesem Prozess festzulegen und zu beschreiben. Im Anschluss sind die Kosten zu schätzen.
Aber auch die Häufigkeit bestimmter Kontrollen oder die Zahl der zu erhebenden Stichproben müssen einfließen und einer genauen Kalkulation unterzogen werden. Der Personalaufwand ist anzugeben. Dabei gelten natürlich Durchschnittswerte. Es kann keine Spitzabrechnung geben. Eine Spitzabrechnung wäre der Tod der Konnexität. Das wäre auch der Tod jedes wirtschaftlichen Handelns auf der kommunalen Ebene. Das werden wir tunlichst unterlassen. Aber wir werden die Folgen möglichst genau kalkulieren und pauschaliert erstatten.
Was erwarten wir von der neuen Verfassungsregelung und von dem Gesetz zur Kostenfolgenabschätzung? - Wir erwarten einen erzieherischen Effekt für die Ministerien dieses Landes. Wir erwarten auch für dieses hohe Haus einen erzieherischen Effekt, und zwar bei der Erarbeitung neuer Gesetze und der Festsetzung neuer Belastungen für die Kommunen. Wir erwarten, dass damit mehr Fairness im Miteinander zwischen Land und Kommunen eintritt.
Herr Präsident! Meine sehr verehrten Damen und Herren! Liebe Kolleginnen und Kollegen! Wir wissen es alle: Die Kommunen an Rhein und Ruhr befinden sich seit Jahren in einer finanziell Besorgnis erregenden Lage.
Trotzdem sehen sie sich ständig wachsenden finanziellen Lasten gegenüber, und in zunehmendem Maße sind ihre finanziellen Möglichkeiten nicht nur erschöpft, sondern sie übersteigen sie inzwischen bei weitem.
Folge ist, dass das Tagesgeschäft, die täglichen Dienstleistungen für Bürgerinnen und Bürger nur noch mit tiefroten Zahlen für die Gemeinden wahrgenommen werden können.
Folge ist ferner - und das ist der Knackpunkt dabei -: Die Verfassungsprinzipien kommunale Selbstverwaltung und Finanzhoheit der Gemeinden werden nicht nur ausgehöhlt, sondern stehen für die meisten der 396 Städte und Gemeinden im Land Nordrhein nur noch auf dem Papier.
Gerade - das ist die Antwort auf Ihren Zwischenruf, Frau Löhrmann - in den letzten Jahren hat Rot-Grün ständig und verstärkt dazu beigetragen, kostenintensive Aufgaben auf die Städte und Gemeinden ohne finanziellen Ausgleich zu übertragen.
Ich nenne ein paar Beispiele: Der Rechtsanspruch auf einen Kindergartenplatz, die Neuregelung des Unterhaltsvorschussgesetzes bedeutet eine Mehrbelastung für die Gemeinden von 30 Millionen €, die Neuregelung der Schülerfahrtkosten eine Mehrbelastung von 12 Millionen €, das Flüchtlingsaufnahmegesetz eine Mehrbelastung von 400 Millionen €, das Asylbewerberleistungsgesetz eine Mehrbelastung von mindestens 250 Millionen €, die Neufinanzierung der Wasser- und Bodenverbände eine Mehrbelastung von mindestens 20 Millionen €, die BSE
Folgekostenregelung und die Krankenhauspauschale - neu geregelt im Haushaltsbegleitgesetz 2002 - mindestens eine Mehrbelastung von 82 Millionen €.