Zunächst hat Abgeordneter Helmerich aus dem Ausschuss für Migration, Justiz und Verbraucherschutz zur Berichterstattung das Wort. Bitte, Herr Helmerich.
Sehr geehrte Frau Präsidentin, sehr geehrte Damen und Herren, sehr verehrte Zuschauer, der Landtag hat in seiner 82. Sitzung am 4. Mai 2017 mit Beschluss in Drucksache 6/3874 den Ausschuss für Migration, Justiz und Verbraucherschutz gemäß § 122 Geschäftsordnung gebeten, sich grundsätzlich, über den Einzelfall hinausgehend mit der Auslegung der Geschäftsordnung zu befassen, eine intensive juristische Prüfung durchzuführen und anschließend dem Landtag eine Beschlussempfehlung hinsichtlich der zukünftigen Handhabung der Auslegung der im Antrag angesprochenen Regelungspunkte der Geschäftsordnung vorzulegen.
Gegenstand des Prüfungsauftrags ist zum einen die Auslegung des § 113 Geschäftsordnung – das heißt die Reichweite und Grenzen des Informations- und Akteneinsichtsrechts der Abgeordneten – und zum anderen die Ausgestaltung der Rechte des Präsidenten bei der Erfüllung von Aufgaben sowie der Abwicklung des Schriftverkehrs von Ausschüssen mit Adressaten außerhalb des Landtags, insbesondere im Zusammenhang mit der Beteiligung von Ausschüssen des Landtags an Organstreitverfahren beim Thüringer Verfassungsgerichtshof.
Der Ausschuss für Migration, Justiz und Verbraucherschutz hat zu den Auslegungsfragen in seiner 44. Sitzung am 19. Mai 2017, in seiner 45. Sitzung am 2. Juni 2017, in seiner 48. Sitzung am 25. August 2017, in seiner 52. Sitzung am 27. Oktober 2017 und in seiner 57. Sitzung am 16. Februar 2018 beraten sowie eine schriftliche und mündliche Anhörung durchgeführt. Nachfolgend – vor allem als Schlussfolgerung aus den beiden Anhörungen – erfolgte der Antrag auf Beschlussempfehlung der regierungstragenden Fraktionen in Vorlage 6/3346. Darin wird empfohlen, den § 114 Geschäftsordnung im Lichte der Thüringer Verfassung und der dort verankerten Informations- und Auskunftsrechte der Abgeordneten zur Erfüllung der Abgeordnetentätigkeit auszulegen, wonach sich ein umfassender unmittelbarer Anspruch auf Akteneinsicht ergibt.
In diesem Rahmen muss sich die Anwendung des § 114 Geschäftsordnung des Thüringer Landtags bewegen und darf diese Verfassungsrechte der Abgeordneten nicht einschränken, so ein Ergebnis der Anhörung. Lediglich durch die Gewährleistung der Funktionsfähigkeit der Landtagsverwaltung hinsichtlich ihrer Aufgabe, die Arbeitsfähigkeit der Abgeordneten des Landtags und seiner Gremien sicherzustellen, und nur in zeitlicher Hinsicht wird das Akteneinsichtsrecht begrenzt. Das Prinzip des sogenannten – ich zitiere – „Kernbereichsschutzes für den Bereich exekutiver Eigenverantwortung“ stellt keine Grenzen der Informations- und Akteneinsichtsrechte der Abgeordneten dar, da die Landtagsverwaltung als Service- bzw. Dienstleistungsstruktur für die Abgeordneten, Funktionen und andere Gremien des Landtags bei Erfüllung ihrer Aufgaben einzuordnen ist. Auch das ist ein Ergebnis der Anhörung.
Weitere Anhörungsinhalte und -argumente sind im Beschlusstext und der Begründung der Beschlussempfehlung dokumentiert.
Nach der Gegenvorlage der CDU-Fraktion, Vorlage 6/3652, besteht ebenfalls ein Akteneinsichtsrecht der Abgeordneten nach § 114 Abs. 1 der Geschäftsordnung. Das Recht kann – so die Argumentation der CDU-Fraktion – jedoch zum Schutz der Funktionsfähigkeit und Funktionstüchtigkeit der vom Landtagspräsidenten geleiteten Parlaments
Durch Mehrheitsbeschluss wurde die Vorlage 6/ 3346 der regierungstragenden Fraktionen am 16. Februar 2018 angenommen und liegt Ihnen als Beschlussempfehlung in Drucksache 6/5328 vor. Ich danke für Ihre Aufmerksamkeit.
Vielen Dank. Ich eröffne die Beratung und als Erster hat Abgeordneter Scherer für die CDU-Fraktion das Wort.
Frau Präsidentin, liebe Kolleginnen und Kollegen, der Tagesordnungspunkt betrifft unsere Geschäftsordnung, über deren Auslegung bei grundsätzlichen Fragen der Landtag beschließt. Nun hat der Justizausschuss mit Mehrheit einen Beschlussvorschlag vorgelegt, der aus unserer Sicht nicht mehr weit über eine reine Auslegung einer Bestimmung der Geschäftsordnung hinausgeht. Ich erlaube mir, darauf hinzuweisen, dass es bisher guter parlamentarischer Brauch war, die Geschäftsordnung nicht durch Mehrheitsentscheidung zu regeln. Aber es soll ja jetzt alles anders gemacht werden – besser ist das nicht.
Zuzustimmen ist dem Eingangssatz des Vorschlags der Regierungskoalition. Dort steht: „Die Informations- und Akteneinsichtsrechte der Abgeordneten nach § 114 GO sind im Lichte der Thüringer Verfassung auszulegen.“ Wenn sich der Vorschlag daran halten würde, aber da fängt es schon an. Der Beschlussvorschlag der Koalitionsfraktionen ist für uns nicht akzeptabel, weil er weit über das Ziel hinausschießt und es wird – so er angenommen wird – sicher nicht lange dauern, bis der Thüringer Verfassungsgerichtshof Gelegenheit hat, darüber zu entscheiden.
Das können Sie sehen, wie Sie wollen, Frau Henfling. – Auszulegen ist § 114 der Geschäftsordnung. Das heißt aber eben nur auszulegen und nicht neuzufassen bzw. nicht, sich über bestehende Regelungen einfach mit der Behauptung, es sei eine Auslegung, hinwegzusetzen. Der Auftrag war ganz klar gefasst und umfasste offensichtlich nicht die in § 114 Abs. 4 und 5 Geschäftsordnung enthaltenen eindeutigen Regelungen zur Personalakte. Hier gibt es nichts auszulegen.
Deshalb geht schon Punkt 1 des Vorschlags der Regierungskoalition viel zu weit, da er diese Personalunterlagen mit umfasst, was nach der Begrün
dung des Vorschlags auch so gewollt ist. Er geht aber auch sonst viel zu weit. Wir kastrieren unseren Wissenschaftlichen Dienst selbst und schaden uns damit auch selbst, wenn geregelt werden soll, dass jeder Abgeordnete alles aus der Verwaltung einsehen können soll, auch die Entwurfsfassungen von Gutachten des Wissenschaftlichen Dienstes. Zum einen widerspricht dies dem in Absatz 3 des § 114 Geschäftsordnung festgelegten Funktionsschutz und zum anderen kann es zu einer Beeinträchtigung der Unabhängigkeit des Wissenschaftlichen Dienstes führen, wenn jeder dortige Mitarbeiter damit rechnen muss, dass sein konkreter eigener Beitrag auch dann offenbart wird, wenn er letztlich, aus welchen Gründen auch immer, im Gutachtenergebnis nicht aufgenommen ist, oder – und das wäre noch schlimmer – er richtet seinen Beitrag in vorauseilendem Gehorsam schon danach aus, dass später sein Beitrag durch Abgeordnete begutachtet wird. Auch das kann nicht im Sinne der parlamentarischen Arbeit und nicht in unserem Sinne sein.
Hier wird unter dem Deckmantel der Informationsfreiheit – hört sich gut an, genauso wie Transparenzgesetz – ein Akteneinsichtsrecht gefordert, das mit der parlamentarischen Arbeit nichts mehr zu tun hat. Was soll das denn heißen? Was ist für die effektive Arbeit eines Abgeordneten erforderlich, unabhängig davon, ob es einen Bezug zu einem parlamentarischen Beratungsgegenstand hat? Ich kann nicht erkennen, was das sein soll, was keinen Bezug zur parlamentarischen Arbeit hat, aber für die Arbeit des Abgeordneten unbedingt erforderlich sein soll. Das sehe ich nicht. Das ist ein falsches Verständnis des Abgeordnetenstatus, zu meinen, jeder Abgeordnete müsse in alle Vorgänge der Landtagsverwaltung Einblick nehmen können, wenn es ihn gerade interessiert.
Wozu haben wir einen Präsidenten gewählt, der die Verwaltung nicht nur leitet, sondern der sie auch verantworten muss? Genau diese Verantwortung ist in Artikel 57 Abs. 3 Thüringer Verfassung gemeint und das sollten wir mit dieser Auslegung nicht aushebeln. Im Übrigen ist es schlicht unredlich, wenn in der Begründung steht, mehrheitlich hätten sich die angehörten Sachverständigen für eine völlig uneingeschränkte Akteneinsicht ausgesprochen. Mathematisch könnte das zwar gerade noch stimmen, aber es waren allenfalls zwei von drei Angehörten. Würde man die Ansicht der Externen Kommission noch berücksichtigen, stünde es schon zwei zu zwei, und bei genauerem Hinschauen noch nicht einmal das. Auch Prof. Wolff war der Ansicht, dass die einzusehenden Akten gerade für die parlamentarische Beratung angelegt sein müssen. Letztlich gibt der Beschlussvorschlag – wenn man genau hinsieht – nur die Meinung der Sach
Was das Selbstvertretungsrecht eines Ausschusses angeht, muss die Voraussetzung hierfür zunächst lauten, dass es kein Gesamtvertretungsinteresse gibt, sonst ist nach Artikel 57 Abs. 4 Thüringer Verfassung der Präsident qua Verfassung als Vertreter des Landtags berufen. Nur wenn dies nicht der Fall ist, kommt ein Selbstvertretungsrecht eines Ausschusses in Betracht und nicht – so wie es jetzt formuliert ist –, wenn er einfach ein eigenes Recht geltend macht. Das ist viel zu weit gefasst und deshalb ebenfalls abzulehnen. Es bleibt dabei: Der Auslegungsvorschlag geht weit über eine Auslegung hinaus. Er entspricht nicht dem vom Landtag erteilten Auftrag und ist in seiner Reichweite in keiner Weise durch die parlamentarische Arbeit eines Abgeordneten gerechtfertigt. Er dürfte darüber hinaus gegen Artikel 57 Abs. 3 der Thüringer Verfassung verstoßen und wir lehnen deshalb den Beschlussvorschlag der Regierungskoalition ab und beantragen, unseren zu übernehmen. Danke schön.
(Zwischenruf Abg. Rothe-Beinlich, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN: Unseren übernehmen? Da hätten Sie etwas einreichen müssen, haben Sie aber nicht!)
Frau Präsidentin, meine Damen und Herren, die Beschlussempfehlung zum Antrag nach § 122 GO, die heute sprichwörtlich auf dem Tisch liegt, dient nicht nur der reinen Selbstbeschäftigung des Landtags. Der Beschluss dieses Antrags bringt mehr Rechtssicherheit bei der Nutzung von Akteneinsichtsrechten durch Abgeordnete gegenüber der Verwaltung des Landtags. Dieses spezielle Informationsrecht nach § 114 der Geschäftsordnung des Landtags ist als Teil des verfassungsrechtlichen Informations- und Auskunftsrechts der Abgeordneten auszulegen.
Ich bin dem Berichterstatter, Kollegen Helmerich, dankbar für die umfangreiche und sachliche Berichterstattung und, Kollege Scherer, sicher war es in der Vergangenheit parlamentarische Praxis, dass wir gemeinsam über Geschäftsordnungen debattiert und auch mehrheitlich versucht haben, sie anzustreben.
Aber es gibt auch ein Ende von Diskussionsphase und Prozessen. Wenn man unterschiedlicher Meinung ist, muss man dann auch zu Entscheidungen kommen. Und mit Blick jetzt auf Ihren Vorschlag zum Schluss, nur formal – nicht dass Sie mich jetzt missverstehen –, müsste ich natürlich einen Änderungsantrag zur Beschlussempfehlung auf dem Tisch haben …
Stopp doch mal! Ich habe gesagt: formal bei dem Vorgang. Da müsste ich zumindest die Chance haben, auch darüber abstimmen zu können. Momentan haben wir eine Beschlussempfehlung auf dem Tisch liegen und über die reden wir jetzt.
Diese Informations- und Auskunftsrechte auch gegenüber der Verwaltung des Landtags sind wichtig zur Sicherung der Arbeit und Entscheidungsfähigkeit der Abgeordneten. Die beiden Anhörungen – eine schriftliche und noch eine weitere mündliche – zeigen deutlich: Abgeordnete haben von Verfassungs wegen zu allen Informationen und Unterlagen der Landtagsverwaltung Zugang, die sie aus ihrer Sicht für ihre Tätigkeit brauchen. Das gilt auch schon in der Vorbereitung von inhaltlichen Aktivitäten. Deutlich geworden ist auch: Die Landtagsverwaltung hat gegenüber den Abgeordneten eine Servicefunktion. Das Verhältnis von Abgeordneten und Verwaltung ist ein „Innenverhältnis“ innerhalb der Strukturen eines Verfassungsorgans, des Landtags.
Des Weiteren haben die Diskussionen im Ausschuss und die Anhörungen herausgearbeitet: Der Präsident erledigt seine Aufgaben als Erster unter Gleichen. Er hat gegenüber den anderen Abgeordneten des Landtags gerade keine hierarchisch herausgehobene Stellung. Er und seine Verwaltung unterliegen mit ihrer Tätigkeit auch der parlamentarischen Kontrolle durch die Abgeordneten. Dieses Ergebnis ist alles andere als überraschend, wenn man sich das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 21. Juli 2000 zu den Funktionszulagen im Thüringer Landtag vor Augen hält. Dort ist ganz stark das Verfassungsprinzip der Gleichheit aller Abgeordnetenmandate herausgearbeitet und betont. Es darf zwischen den Abgeordneten keine Hierarchien geben, weder – logischerweise – was auch die Informationen anbetrifft noch finanzieller Art, was die Frage von Funktionszulagen anbetrifft. Dass Artikel 57 der Thüringer Verfassung den Präsidenten die Außenvertretung des Landtags als gesetzliches Organ und die Erledigung der laufenden Verwaltungsaufgaben zuweist, stellt eine sachliche Aufgabenübertragung dar, ist aber keine irgendwie geartete hierarchische, politische Ermächtigungsnorm. Die Interpretation als Ermächtigungsnorm würde das Prinzip der Gleichheit des Mandats aller Abgeordneten verletzen.
Meine Damen und Herren, nach Debatte und Anhörung im Ausschuss ist klar: Um aufzuklären, wie und warum es von wem zu inhaltlichen Redaktionen an Referentenentwürfen gekommen ist, dürfen Abgeordnete entsprechende interne Unterlagen und Akten der Landtagsverwaltung umfassend sichten und auswerten. Aber genau dieses Recht und diese Tätigkeit wurde in der Vergangenheit gegenüber Abgeordneten erschwert, die einen Akteneinsichtsantrag nach § 114 gestellt haben.
Mit dem nun anstehenden Beschluss der vorliegenden allgemeinen Auslegung soll für die Zukunft eine mögliche konfliktfreie Klarheit über die Anwendung und Ausübung des Akteneinsichtsrechts der Abgeordneten gegenüber der Landtagsverwaltung geschaffen werden. Sollte nun jemand befürchten, es drohe eine völlige Okkupation und Lähmung mit Akteneinsichtsgesuchen oder aber die totale Ausforschung, dann sollte ein Blick in den Beschlusstext und die Begründung der Beschlussempfehlung reichen, um solche Ängste zu beseitigen. Der Schutz von Grund- und Persönlichkeitsrechten Dritter, aber auch die Wahrung des verfassungsrechtlich garantierten Schutzes der Arbeit und Unabhängigkeit von Fraktionen sind als ausdrückliche Schranke des Auskunfts- und Einsichtsrechts im Beschlusstext genannt. Ebenso unmissverständlich ist klargelegt, dass bei der Abwägung, ob und wie Rechte zu erfüllen sind, auch solche Möglichkeiten wie die teilweise Schwärzung von Daten als das mildere Mittel im Vergleich zur gänzlichen Versagung gedacht werden müssen.
Meine Damen und Herren, die nun klar geregelten und damit in der Praxis gestärkten Rechte der Abgeordneten in Sachen Informations- und Akteneinsicht sind auch ein Gewinn für die parlamentarische Demokratie und ein Gewinn an Transparenz für die Arbeit des Parlaments.
Zum Schluss noch eine Bemerkung oder einige Sätze zu der sich im Umlauf befindlichen Idee eines strukturell neugegliederten Wissenschaftlichen Diensts: Das begrüßen wir ausdrücklich und ich kann nur den Landtagspräsidenten und den Landtagsvorstand ermutigen, eine zeitnahe Entscheidung zu treffen, um auch damit die Arbeit und die parlamentarische Demokratie hier im Thüringer Landtag zu verbessern. Vielen Dank.
Sehr geehrte Frau Präsidentin, meine sehr geehrten Damen und Herren, eine durchaus spannende Debatte um ein vielleicht sperrig erscheinendes Thema, was sonst eher trocken daherkommt, nämlich die Geschäftsordnung und deren Auslegung. Aufgrund der Äußerungen von Herrn Scherer, der uns schon mal mit dem Verfassungsgericht gewunken oder gedroht hat – das kann ja jeder oder jede für sich selbst entscheiden –, möchte ich doch noch einmal ein Stück weit auf die Geschichte eingehen, wie es eigentlich dazu kam, bevor ich auf unseren eigentlichen Antrag zu sprechen komme.
Im Rahmen der parlamentarischen Debatte zur Gebietsreform kam es nämlich zu einem Organstreitverfahren zwischen der CDU-Fraktion und dem Innenausschuss – der eine oder die andere werden sich erinnern. Der Innenausschuss beauftragte sodann die Landtagsverwaltung mit der Erarbeitung einer Stellungnahme, um seine Rechte vor dem Verfassungsgericht in Weimar verteidigen zu können. Nachdem der Innenausschuss den finalen Stellungnahmeentwurf der Landtagsverwaltung erhalten hatte, tauchten Dokumente aus dem Erarbeitungsprozess des Wissenschaftlichen Diensts auf. Daraus ergab sich, dass die Landtagspräsidentin die Stellungnahme um ein Drittel gekürzt hatte, wodurch wesentliche Argumente zur Verteidigung der Rechte des Innenausschusses geschwächt wurden oder komplett entfielen.
An dieser Stelle sei auf den Vermerk eines Bearbeiters verwiesen, da hieß es: „Die um ein Drittel reduzierte Antragserwiderung wird von A 4 nicht mitgetragen, sie lässt in Zulässigkeit und Begründetheit wesentliche Argumente weg.“ Als Resultat stand der Verdacht der Zensur, der parteilichen Einflussnahme auf die Zuarbeit durch die Landtagsverwaltung im Raum. Aufklärung war also geboten und wurde von uns als Koalitionsfraktionen auch entsprechend eingefordert. Bei Anträgen auf umfassende Akteneinsicht – ich selbst habe derer gleich drei gestellt – wurde vonseiten des Landtagspräsidenten aber entgegengehalten, dass es sich hierbei um den geschützten Kernbereich exekutiver Selbstverwaltung handeln würde. Ein umfassendes Akteneinsichtsrechts wurde also nicht gewährt. Der Vorgang blieb für uns Abgeordnete bis heute im Dunkeln. Herr Scherer findet das völlig in Ordnung, mir geht es da nach wie vor anders.
Zur Untermauerung seiner Rechtsauffassung setzte der Landtagspräsident sodann eine sogenannte Expertenkommission ein, die er selbst benannte und der er selbst auch die Fragen vorgab.
Die Koalitionsfraktionen kamen zu der Überzeugung, dass es sich dabei nicht um eine unabhängige Kommission handelte, und wollten die aufgeworfenen Fragen durch eine über den Einzelfall hinausgehende Auslegung gemäß § 122 Geschäftsordnung durch den Justizausschuss fachlich klären lassen. Ich freue mich übrigens sehr, dass wir jetzt das Morlok-Gutachten haben – das muss ich an dieser Stelle einfach mal einwerfen –, was Rot-RotGrün in Auftrag gegeben hat, welches uns ermöglicht, jetzt hier im Prinzip alles aus dem Ausschuss sagen zu können. Das vereinfacht mir meine Rede hier ungemein.