Schlüssig ist, dass die Diätenkommission jetzt Abgeordnetenrechtskommission heißt. Das haben wir beschlossen. Wir könnten uns vorstellen, dass diese Abgeordnetenrechtskommission selbst mit Vorschlägen initiativ werden kann, nicht nur auf Aufforderung der Präsidentin. Wichtig ist, dass das Rechnungsprüfungsamt die finanziellen Aufwendungen der Abgeordnetentätigkeiten durchchecken kann.
Wir als GRÜNE hätten uns vorstellen können, in diesem Abgeordnetengesetz noch weitere Sachverhalte zu regeln, die heute in den Verhaltensregeln oder den Durchführungsbestimmungen geregelt sind. Eine gesetzliche Verankerung würde mehr Transparenz und mehr Nachvollziehbarkeit schaffen. Ein Auftrag für die künftigen Beratungen ist es, das Abgeordnetengesetz noch breiter aufzustellen. Andere Regelungen, etwa eine Offenlegungsverpflichtung, könnten ebenfalls im Abgeordnetengesetz enthalten sein. Das Gesetz bringt mehr Transparenz und mehr Nachvollziehbar
Damit ist die Aussprache geschlossen. Im Einvernehmen mit dem Ältestenrat schlage ich vor, den Gesetzentwurf dem Ausschuss für Verfassung, Recht und Parlamentsfragen als federführendem Ausschuss zu überweisen. Besteht damit Einverständnis? – Das ist der Fall.
Nachdem dieser Gesetzentwurf interfraktionell eingebracht worden ist, äußere ich den Wunsch, diese Gemeinsamkeit auch während der Beratungen im zuständigen Ausschuss an den Tag zu legen. Das bringt uns hinsichtlich unseres Ansehens und des Selbstverständnisses unserer Arbeit ein Stück weiter.
Gesetzentwurf der Abgeordneten Hubert Aiwanger, Florian Streibl, Prof. Dr. Michael Piazolo u. a. und Fraktion (FREIE WÄHLER) zur Stärkung der Bürgerbeteiligung in Bayern Landesweite Volksabstimmungen über grundlegende Fragen (Drs. 17/790) - Erste Lesung
Der Gesetzentwurf wird vonseiten der Antragsteller begründet. Hierzu hat von der Fraktion der FREIEN WÄHLER Herr Professor Piazolo das Wort. Für die Begründung und die Aussprache haben Sie zehn Minuten Zeit.
Frau Präsidentin, meine sehr verehrten Damen und Herren! Vor beinahe 70 Jahren, am 12. Juli 1946, etwas mehr als ein Jahr nach Kriegsende, hat der Verfassungsausschuss in seiner zweiten Sitzung beraten, wie eine Verfassung für das am Boden liegende Bayern aussehen könnte. Die Grundlage für den Staat wurde festgelegt. Einige der Namen derer, die damals dabei waren, kennen wir: Nawiasky, Hoegner, Hundhammer und viele mehr. Damals hat man in Artikel 2 Absatz 1 der Bayerischen Verfassung – das gilt bis heute – festgelegt: "Bayern ist ein Volksstaat. Träger der Staatsgewalt ist das Volk." Weiter geht es in Absatz 2: "Das Volk tut seinen Willen durch Wahlen und Abstimmung kund. Mehrheit entscheidet." Das sind die grundlegenden Sätze, nach denen wir uns zu richten haben. Das ist die Bayerische Verfassung.
Eindrucksvoll ist, dass es sich um Hauptsätze handelt, klare Sätze, keine Sätze, die viel Raum für Interpretationen bieten. Das Volk tut seinen Willen durch Wahlen und Abstimmung kund. Meine sehr verehrten Damen und Herren, dort steht nichts über Befragun
gen. Meine sehr verehrten Damen und Herren, wir von den FREIEN WÄHLERN wollen mehr Abstimmungen. Wir wollen die Schöpfer der Verfassung ernst nehmen. Und: Wir nehmen das Volk ernst. Ernst nehmen bedeutet, nicht nur zu fragen, sondern auch die Antwort gelten zu lassen.
Wenn Sie am Sonntag mit Ihren Kindern etwas planen, würden diese das nicht zu schätzen wissen, wenn Sie nur fragen und schließlich doch das machen, worauf Sie Lust haben. Das können Sie zweioder dreimal machen. Danach werden Sie keine Antworten mehr bekommen. Wenn Sie die Bevölkerung mitbestimmen lassen wollen, muss das, was die Bevölkerung sagt, auch Gültigkeit haben. Das Volk entscheidet. Das Volk ist der Souverän. Das Volk wählt seine Vertreter. Es ist seltsam, wenn die Vertreter das Volk nur von Zeit zu Zeit fragen, was man tun sollte.
Wir wollen Verbindlichkeit. Ich persönlich glaube, dass unverbindliche Befragungen nur die Verdrossenheit erhöhen. Wir wollen keine TED-Demokratie. Umfragen haben wir genug in diesem Staat. Den Publikums-Joker wie bei Günther Jauch zu ziehen, wenn man nicht mehr weiter weiß, ist uns zu wenig. Wenn man die Bevölkerung fragt, soll das, was sie sagt, verbindlich sein. Deshalb legen wir einen Gesetzentwurf vor, der die Verfassung ändern soll. Der Gesetzentwurf soll deutlich machen, was zum Beispiel mit Volksabstimmungen gemeint ist.
Ich darf Ihnen ein paar Einzelheiten vorstellen. Das sind fünf kurze Punkte. Wir möchten Volksabstimmungen zu Angelegenheiten von grundlegender und gesamtbayerischer Bedeutung durchführen. Wenn es darum geht, wohin sich der Staat entwickeln soll und Zielvorstellungen zu formulieren, soll es die Möglichkeit geben, die Bevölkerung einzubinden und sie entscheiden zu lassen. Das soll für die Zuständigkeiten des Landtags gelten. Die Kompetenz ist auf die Politikbereiche begrenzt, über die der Landtag entscheiden kann.
Zur Wirksamkeit: Wir wollen, dass diese Abstimmungen im Ziel, nicht bis ins letzte Detail, verbindlich sind. Man könnte sie mit EU-Richtlinien vergleichen. Das Ziel ist verbindlich. Hinsichtlich der Umsetzung im Detail sollen die Staatsregierung und der Landtag frei sein. Wir wollen, dass die Bevölkerung die Möglichkeit hat, politische Vorgaben zu setzen. Nehmen Sie das Thema Windkraft oder die dritte Startbahn am Münchner Flughafen – das kann man sich auch überlegen – als Beispiele. Die Zielvorstellungen der Bevölkerung sollen verbindlich sein, jedoch nicht in allen Details.
in zwei Teile auf. Jeder Abgeordnete im Bayerischen Landtag und auch die Staatsregierung, vertreten durch den Ministerpräsidenten, soll eine Abstimmung beantragen können. Die Mehrheit des Bayerischen Landtags soll eine solche Volksabstimmung durchsetzen und der Bevölkerung vorlegen können. Gleichzeitig wollen wir, dass dieses Mittel von der Bevölkerung selbst initiiert werden kann – Bottom-up. Die Initiative kann also auch von unten nach oben erfolgen. Wenn 100.000 Stimmberechtigte der Auffassung sind, sie wollen mitreden und entscheiden, dann sollen sie das auch können. Die Initiative kann "von oben", vom Landtag oder der Staatsregierung, und "von unten", von der Bevölkerung, erfolgen.
Alle Stimmberechtigten sollen an einer Volksabstimmung teilnehmen können. Sollten 15 % zur Abstimmung gehen, soll grundsätzlich eine Verbindlichkeit bestehen. Zusätzlich wollen wir einen Relevanztest einbauen, um deutlich zu machen, dass eine solche Abstimmung gesamtbayerische Relevanz hat. Unser Entwurf sieht vor, dass in jedem Regierungsbezirk mindestens 10 % zu den Wahlurnen gehen sollen. Dann entscheidet die Mehrheit. Wir FREIEN WÄHLER erfüllen hiermit den Grundgedanken der Bayerischen Verfassung, dass die Bevölkerung der Staatssouverän ist und dass die Staatsgewalt vom Volk ausgeht, mit Leben. Wir wollen das - und das sage ich ganz deutlich - nicht nur in einem Gesetz festlegen, sondern wir wollen die Volksabstimmung in die Verfassung hineinschreiben; denn, und das ist mir ganz wichtig, wenn die Bevölkerung abstimmen soll, dann soll sie auch über die Einrichtung dieses Instruments selbst entscheiden können, und das kann sie bei Verfassungsänderungen. Der Bürger soll entscheiden, ob er Volksabstimmungen will. Nicht wir hier – wir geben vielleicht die Richtung vor –, sondern der Bürger soll letztendlich entscheiden, ob er dieses neue Instrument der Volksabstimmung will, ob er mehr gefragt werden möchte, ob er mehr Kompetenzen haben will oder nicht.
Deshalb glaube ich, dass ein so bedeutendes Instrument, das die Verfassung mit Leben erfüllt und um neue Mittel ergänzt, einer Debatte bedarf. Diese Debatte soll nicht nur hier im Hause vor mittelmäßig gefüllten Reihen, sondern intensiv draußen mit der Bevölkerung stattfinden. Dabei ist auch die Frage zu stellen, ob das ein geeignetes Mittel ist, um Politikverdrossenheit zu bekämpfen, und ob es ein geeignetes Mittel ist, um Linien der bayerischen Politik vorzugeben. Wir FREIE WÄHLER sind der Auffassung, es ist nicht nur ein geeignetes Mittel, sondern es ist ein gutes Mittel. Wir halten mehr Selbstbestimmung für die bayerische Bevölkerung und mehr Zielvorgaben für gut, sinnvoll und zukunftsorientiert.
Deshalb werden wir das Instrument der landesweiten Volksabstimmung mit unserem politischen Gewicht und unseren Argumenten in den nächsten Wochen und Monaten vorantreiben; denn wir sind der Auffassung: Die Staatsgewalt geht vom Volke aus, und das Volk ist reif für mehr Entscheidungen und für mehr Initiativen. Deshalb erfüllen wir den Grundgedanken der Bayerischen Verfassung mit Leben.
Sehr geehrte Frau Präsidentin, sehr geehrte Kolleginnen und Kollegen! Der vorliegende Gesetzentwurf sieht eine Änderung der Bayerischen Verfassung vor, um Volksabstimmungen als weiteres Instrument der Bürgerbeteiligung auf den Weg zu bringen. Um es vorab zu sagen: Auch die CSU will eine Rechtsgrundlage, um Bürger stärker außerhalb des Gesetzgebungsverfahrens beteiligen zu können. Wir stellen uns darunter eine Volksbefragung vor.
Wir halten den vorliegenden Gesetzentwurf nicht für den richtigen Weg. Ich möchte das an einigen Punkten festmachen. Im vorliegenden Gesetzentwurf sehe ich viele Widersprüche zur Verfassung. Ich möchte gleich mit dem Budgetrecht beginnen. Artikel 73 der Bayerischen Verfassung sieht vor, dass über Staatshaushaltsfragen keine Volksbegehren und keine Volksentscheide stattfinden. Im vorliegenden Gesetzentwurf soll dies für die Volksabstimmung nicht gelten.
Auch genügen bereits 100.000 Stimmen im Rahmen eines Initiativrechts, um Volksabstimmungen zu Fragestellungen zu erzwingen, die erheblich in das Budgetrecht des Parlaments eingreifen könnten. Diese Entscheidungen wären dann bei Erreichen des Quorums verbindlich. Der Bayerische Verfassungsgerichtshof hat zum Budgetrecht und zur Volksgesetzgebung bereits einige Entscheidungen getroffen und ganz klar festgelegt, dass es hier um demokratische Grundgedanken geht, die einer Änderung der Verfassung nicht zugänglich sind.
Ich will gar nicht verhehlen, Herr Kollege Piazolo, dass bei Ihnen im Gesetz in der Begründung auch steht, dass es keine Volksabstimmung über Gesetzentwürfe geben dürfe. Aber durch eine Volksabstimmung wären die Festlegungen so getroffen, dass diese dann, wenn sie verbindlich sind, wiederum nur durch ein Gesetz umgesetzt werden könnten. Es nützt also nichts, wenn Sie reinschreiben, dies gelte nicht für die Gesetzgebung. Damit könnte bei Volksgesetz
gebung genau das geschehen, was ich eben angesprochen habe, nämlich dass der Haushaltsvorbehalt umgangen wird.
Ich will das verdeutlichen: Bereits 100.000 Stimmberechtigte, also 1 % der Stimmberechtigten in Bayern, könnten eine Volksabstimmung initiieren. Wenn ich den Gesetzentwurf richtig verfolge, wäre dies möglich, ohne dass eine Amtseintragung erforderlich ist. Ich gehe auf den Hintergrund ein: Bei Volksentscheid und Volksbegehren braucht man ein Quorum von 10 %.
Außerdem gibt es bei uns viele Auslegungsfragen, die in diesem Gesetzentwurf nicht geklärt sind. Sie reden einerseits zum Beispiel von einem Initiativrecht aus der Mitte der Bevölkerung mit bayernweiter Bedeutung. Andererseits sehen Sie keine regionalen Quoren vor.
Außerdem sagen Sie "Angelegenheit in der Zuständigkeit des Landtags". Das ist für uns deshalb der falsche Weg, weil sich gerade im Bereich der Exekutive zeigt, dass der Bürger nicht mitentscheiden kann. An der Diskussion zeigt sich auch, dass gerade hier zum Beispiel ein Mitwirkungsrecht durch Volksbefragung ein Weg wäre, um Bürgerinnen und Bürger stärker an der Willensbildung zu beteiligen. Die Formulierung, "im Ziel" seien dann bei Erreichen eines Quorums die Ergebnisse der Volksabstimmung verbindlich, löst für mich keine Fragen, sondern wirft neue Fragen auf.
Auch hier muss man sagen: Steine statt Brot! Hier ist einer Problematik, die man dann vor Gericht klären müsste, Tür und Tor geöffnet. Aus diesem Grund sehen wir vor dem Hintergrund vieler verfassungsrechtlicher Fragen, die sich auftun, keine Möglichkeit, dem Gesetzentwurf zuzustimmen.
Frau Präsidentin, meine sehr verehrten Damen und Herren! Mit dem vorliegenden Gesetzentwurf laufen die FREIEN WÄHLER dem Gesetzentwurf der SPD zur Einführung von Volksbefragungen hinterher.
Sie wiederholen uns. Ein Plagiat ist das höchste Lob für einen Künstler. Nur haben Sie nicht richtig abgeschrieben. Deshalb kann ich Ihnen auch nicht signalisieren, dass wir diesem Gesetzentwurf zustimmen werden.
Meine Damen und Herren, der Gesetzentwurf der FREIEN WÄHLER zur Einführung landesweiter Volksabstimmungen über grundlegende Fragen unterscheidet sich in einigen Punkten ganz erheblich von unserem Gesetzentwurf zur Einführung von Volksbefragungen.
Im Gegensatz zu unserem Gesetzentwurf wollen die FREIEN WÄHLER nämlich, dass das Ergebnis der Abstimmung im Ziel verbindlich sein soll. Sie wollen also die bisherige Kompetenzverteilung zwischen Volk, Landtag und Staatsregierung verschieben.
Hierzu sage ich Folgendes: Jede Initiative für mehr Demokratie und für mehr direktdemokratische Mitwirkungsmöglichkeiten der Bürgerinnen und Bürger ist uns als SPD herzlich willkommen. Das Volk ist der Souverän. Das ist so. Das braucht man nicht zu betonen.
Das steht in der Bayerischen Verfassung. Die SPD war halt 1946 schon dabei, Herr Kollege Aiwanger, als das klugerweise in die Verfassung geschrieben worden ist.
- Da hat es noch keine FREIEN WÄHLER gegeben. Das hat im Übrigen der Entwicklung des Landes auch gar nicht geschadet, wie Sie sehen.
Weil es diese Erkenntnis schon 1946 gab, gibt es die unmittelbare Volksgesetzgebung und die repräsentative Gesetzgebung gleichberechtigt nebeneinander. Dennoch hat die Bayerische Verfassung eine Grundentscheidung für die repräsentative Demokratie getroffen. Auf der Basis des geltenden Verfassungsrechts, an dessen Entstehung Sie, wie gesagt, nicht beteiligt waren, gibt es also auch Grenzen für die Volksgesetzgebung, insbesondere wenn die Funkti
onstüchtigkeit der Repräsentativorgane infrage gestellt wird. Ob diese Grenze mit Ihrem Gesetzentwurf überschritten ist, kann ich nicht beantworten. Dazu muss man sich die Rechtsprechung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vor Augen führen. Deswegen hat Frau Kollegin Guttenberger zu Recht auf die Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs zum Zulassungsantrag zu dem Volksbegehren "Faire Volksrechte im Land" verwiesen. Darin wurde ausgeführt, dass die Vorschrift des Artikels 74 der Bayerischen Verfassung abschließend ist und alles, was darüber hinausgeht, die Frage aufwirft, ob damit der demokratische Grundgedanke der Verfassung in Artikel 75 Absatz 1 Satz 2, der sogar Ewigkeitswert hat, infrage gestellt wird oder nicht. Ob dies auch für die Einführung von Volksabstimmungen zutrifft oder ob der Verfassungsgerichtshof seine Rechtsprechung ändert, weiß ich nicht. Dennoch ist es befremdlich, Herr Kollege Piazolo, dass Sie auf diese Problematik in Ihrem Gesetzentwurf mit keinem Wort eingegangen sind.
Zudem wirft der Gesetzentwurf abgesehen von der grundsätzlichen verfassungsrechtlichen Problematik mehr Fragen auf, als er Antworten liefert. So ist schon völlig unklar, was eigentlich Angelegenheiten von grundlegender und gesamtbayerischer Bedeutung sein sollen. Ihrem Gesetzentwurf kann man lediglich entnehmen, Herr Kollege Piazolo, dass Gesetzesvorhaben nicht darunter fallen können. Also müssen sie etwas anderes sein. Nun ist aber der Landtag in allererster Linie Gesetzgeber und ansonsten Kontrollorgan gegenüber der Staatsregierung. Was also ist im Rahmen der Zuständigkeit des Landtags eine Angelegenheit von grundlegender und gesamtbayerischer Bedeutung? Das können nur Akte der Exekutive sein; was denn sonst, wenn schon nicht Gesetzgebung? Dafür ist wiederum in allererster Linie die Staatsregierung zuständig und nicht der Bayerische Landtag, sodass die Frage zu beantworten ist, worauf Sie denn eigentlich abzielen, meine Damen und Herren.